構建0~3歲嬰幼兒早期發(fā)展服務體系政策建議及若干思考

　　構建一個良好的服務體系，至少應包括以下幾方面內容：一是創(chuàng)建良好的政策環(huán)境，包括法律政策框架、部門間協(xié)調合作，以及經費投入效益和公平性等；二是服務的廣泛實施，包括覆蓋范圍、公平程度等；三是監(jiān)測與質量保障，包括質量標準、達標情況等。因此，嬰幼兒早期發(fā)展服務體系的構建也應該大體從這幾方面入手。

　　1．完善相關政策法規(guī)，明確主管部門責任，理順部門間關系

　　由于目前國家層面在嬰幼兒早期發(fā)展方面尚缺乏可操作性政策與法規(guī)，使得地方政府在機構設置、部門職能、市場監(jiān)管、資金投入、收費標準等方面長期處于無法可依、無據可循的“尷尬”狀況。雖然部分地區(qū)出臺了明確各部門工作目標和工作任務的相關政策文件，但仍缺乏具體實施細則，以及具體保障機制。例如，由誰統(tǒng)籌、誰來計劃、如何合作、具體做法，早期教育的內容和形式是什么、誰來督查與評估，人員與經費保障如何解決，等等。這些問題不解決，已確定的目標與任務難以實現(xiàn)。對此，建議盡快出臺相關工作條例，以法規(guī)形式明確相關職能邊界，明確主管部門的法律地位，既要糾正各種不作為，也要克服各種亂作為，加強部門間溝通交流與信息互通共享，推動嬰幼兒早期發(fā)展工作依法開展。與此同時，構建部門間相互協(xié)調配合的管理格局，建立合理有效的審批機制、監(jiān)管機制，實現(xiàn)權利和職能統(tǒng)一、財權和事權統(tǒng)一、審批和監(jiān)管統(tǒng)一，切實把部門責任落實到位。

　　應盡快明確中央層面嬰幼兒早期發(fā)展工作的主管部門。從調研情況來看，此項工作涉及部門雖多，但最核心的部門無外乎教育、衛(wèi)生、人口計生、婦聯(lián)四家或教育、衛(wèi)生計生、婦聯(lián)三家。綜合考慮部門的專業(yè)資源優(yōu)勢和行政執(zhí)行能力，中央層面的主管部門可進一步集中到教育部、國家衛(wèi)生計生委 。無論是教育部牽頭還是國家衛(wèi)生計生委牽頭，都必須履行好其主管職能，發(fā)揮好牽頭作用（管什么、怎么管），做好統(tǒng)籌協(xié)調工作，探索有效的方式方法和政策措施。鑒于國家衛(wèi)生計生委的多個司局均涉及嬰幼兒早期發(fā)展工作，下一步應首先在委內實現(xiàn)業(yè)務整合。考慮到教育部2012年12月起已在全國14個地區(qū)開展嬰幼兒早期教育試點工作，建議在總結第一階段試點經驗的基礎上，繼續(xù)擴大試點范圍，允許試點地區(qū)尊重傳統(tǒng)、因地制宜選擇牽頭部門，探索政府主導、非教育部門牽頭開展試點工作。

　　此外，還應加強相關科學研究，科學編制嬰幼兒早期發(fā)展指南，以及規(guī)范服務機構和從業(yè)人員的資質要求、服務提供標準等。當前嬰幼兒早期發(fā)展服務機構及從業(yè)人員資質要求不統(tǒng)一、無資質上崗現(xiàn)象較為突出等問題，應盡快制定出臺機構準入（設置）、從業(yè)人員管理、服務質量監(jiān)管等方面的管理制度和措施；同時，健全完善從業(yè)資格證書培訓考試制度，加強專業(yè)培訓力度和從業(yè)人員隊伍建設，對那些無資質、已從業(yè)人員分期分批組織從業(yè)資格與專業(yè)素質培訓和考試，對新進從業(yè)人員嚴格實行資格準入制度。加強對嬰幼兒早期發(fā)展服務機構的安全、衛(wèi)生、人員以及服務內容等方面的日常檢查與督導，建立日常巡檢和督查制度，強化機構自身日常管理，鼓勵籌建嬰幼兒早期發(fā)展行業(yè)協(xié)會，加強行業(yè)自律和行業(yè)規(guī)范。

　　2．加大財政投入力度，動員社會力量參與，建立成本合理分擔機制

　　不論是現(xiàn)有工作基礎的服務延伸還是創(chuàng)新性合作，都需要充足、持續(xù)可靠的經費投入。為保證公益普惠的基本方向，同樣需要加大財政投入的力度。建議將嬰幼兒早期發(fā)展工作納入經濟社會發(fā)展規(guī)劃和政府工作目標，并列入各級政府及相關部門工作績效考核內容，設立財政專項資金，通過項目方式，為區(qū)域內適齡嬰幼兒及其家長提供普惠性、公益性早期發(fā)展服務，發(fā)揮財政資金的引導作用。財政投入要健全轉移支付制度，對那些經濟基礎薄弱的地區(qū)給予傾斜性扶持，促進公共服務均等化和社會公平。

　　落實多元辦園思路，突破現(xiàn)有機制框架，拓寬民政、工商兩條渠道登記的辦法，大力推進企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)、公民個人以多種形式舉辦嬰幼兒早期發(fā)展服務機構。在規(guī)范監(jiān)管體系的前提下，出臺鼓勵性政策，引導和支持社會力量積極興辦托兒所和親子園，發(fā)揮其社會服務功能，鼓勵其提供普惠性服務，對社會力量投資達到一定額度、招收達到一定規(guī)模的新建機構，按一定標準給予一次性獎勵；集體經濟實力較強的社區(qū)（村）對引入的優(yōu)質、專業(yè)機構給予一定優(yōu)惠，支持其為轄區(qū)內適齡嬰幼兒及其家長提供一定比例的公益性早期發(fā)展服務。

　　探索建立公共財政支持、社會參與、家長合理分擔成本的嬰幼兒早期發(fā)展服務成本分擔機制，科學測算公辦機構（獨立建制的早期發(fā)展指導中心、附設在公辦園的早教中心等）和普惠性民辦機構的生均成本，綜合考慮經濟社會發(fā)展、物價正常增長等因素，適時地規(guī)范和調整收費標準，完善政府購買普惠性早期發(fā)展服務機制，切實減輕家長的育兒負擔。

　　3．充分整合教育、衛(wèi)生計生和社區(qū)等資源，采取多樣化服務供給模式

　　充分發(fā)揮教育、衛(wèi)生計生部門的專業(yè)資源優(yōu)勢，借助地方高校相關專業(yè)的作用，利用好各部門（尤其是衛(wèi)生計生系統(tǒng)）現(xiàn)有服務平臺與基層陣地，加強創(chuàng)新與合作，整合資源。以社區(qū)和家庭為基礎，進行廣泛深入的社會宣傳，編印散發(fā)內容豐富、形式多樣的宣傳資料，積極傳播科學育兒理念和知識，開展靈活多樣的嬰幼兒早期發(fā)展服務。充分考慮服務半徑和覆蓋范圍，調動、整合與利用各類早期發(fā)展指導中心、幼兒園、社區(qū)學校（及活動中心）、婦幼保健機構和家庭教育指導中心等資源，調整布局，優(yōu)化布點，確保適齡嬰幼兒及其家長能夠方便、就近接受服務。

　　在服務形式上，應符合當?shù)貐^(qū)域特點和風俗習慣，豐富指導模式，提供多形式、個性化的指導服務，例如，設立兒童活動中心、定期組織育兒沙龍、組織專家咨詢和講座、開展親子活動、預約上門指導、借助現(xiàn)代媒體和網絡平臺推送服務信息，等等。在服務內容上，除了要重視嬰幼兒情緒和社會性、語言、認知等方面的指導外，也要重視提供嬰幼兒生長發(fā)育、營養(yǎng)、疾病預防等方面的指導。要重視對家長科學育兒的指導，而不是鼓勵更多的低齡嬰幼兒進入機構長期看護。要重視強化家長的育兒責任，教授家長具體、可操作的知識和方法，提高家長的育兒信心。

　　4．重視隨遷子女、留守兒童等處境困難群體的嬰幼兒早期發(fā)展服務

　　如前所述，出于多種原因，留守兒童、進城務工人員隨遷子女等處境困難群體（或弱勢兒童），事實上無法從家庭、社會與市場獲得充分的照顧與養(yǎng)育。與其他家庭相比，這些弱勢兒童家庭的社會經濟地位較低，經濟資源有限、生活條件較差、對子女早期發(fā)展投入相對較少。這些弱勢兒童的健康成長，需要家庭、社會與政府的充分關注。

　　國際經驗表明，為確保服務的公益、公平，應采取對低收入人群免費或低收費的政策來提供公共服務。更何況，對弱勢兒童的早期干預效果往往更加明顯，并能有效減少未來發(fā)展差距。因此，流入地政府應盡快明確把隨遷子女納入當?shù)?-3歲嬰幼兒早期發(fā)展服務體系之中，讓每一個適齡嬰幼兒都能得到平等、無歧視的科學教養(yǎng)；同時，注重對隨遷子女家長提供指導和培訓，協(xié)助他們形成并實踐科學的育兒觀念與生活方式，提高親子交流、溝通、互動的頻次和質量，并特別強化這類家庭的安全教育，盡可能消除家長因外出工作時間長、兒童單獨在家機會多而帶來的安全隱患。生活在農村的留守兒童，往往由祖父母（或外祖父母）看護，與隨遷子女相比，雖然能夠獲得一定程度大家庭、傳統(tǒng)社區(qū)鄰里的支持，但同樣需要加強對其撫養(yǎng)人或看護人進行上述方面的指導服務。

　　5．針對家庭現(xiàn)實需求，積極探索完善與拓展公共育兒服務內容

　　鑒于嬰幼兒的臨時看護或長期照顧已成為許多雙職工家庭面臨的現(xiàn)實問題，育兒的經濟壓力和照顧負擔越來越沉重，有必要完善與拓展公共育兒服務內容，大力發(fā)展公共托幼機構和兒童課外看護服務。目前，0-3歲嬰幼兒以及進入幼兒園、小學的兒童在課外時間的看護仍然是空白，因疏于照料導致的兒童傷害事件時有發(fā)生。隨著人口老齡化的提高，未來大家庭對小家庭的相關支持也會減少，對于普通勞動者來說，雇傭保姆不但費用高昂，還存在一定的安全隱患，嬰幼兒以及兒童課外缺乏照料的問題會日益凸顯。因此，發(fā)展公共托幼機構和兒童課外看護服務不但有利于兒童的身心健康發(fā)展，也能夠促進全社會的勞動參與。我國未來將面臨勞動力短缺問題，沒有相關的公共服務，勞動參與率勢必會進一步下降。未來應該在社區(qū)層面發(fā)展一定數(shù)量的公共托幼機構和兒童課外看護服務，以滿足不同情況家庭的現(xiàn)實需求。

　　此外，還應鼓勵有條件的用人單位提供更多的育兒便利條件。一方面，要鼓勵一些雇傭人數(shù)較多的用人單位自辦或聯(lián)辦托兒所和幼兒園；另一方面，也要鼓勵用人單位（特別是工作生產一線女職工人數(shù)較多、條件成熟的企事業(yè)單位、開發(fā)區(qū)等）為母乳喂養(yǎng)提供必要支持和配套設施，包括設立哺乳室，安放電冰箱，供女職工擠奶、存奶使用等。這方面，南京市總工會正在開展的“愛心母嬰室”項目值得關注。

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