前　言

自２０１３年黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出 財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱 以來(lái)，學(xué)界就展開(kāi)了國(guó)家治理與財(cái)政改革關(guān)系的熱烈討論。借此書(shū)出版之際，在此談?wù)勎覍?duì)這個(gè)問(wèn)題的一些思考。

治理 一詞，本是個(gè)政治和公共管理學(xué)科中的概念。一般認(rèn)為，所謂治理，是相對(duì)于自上而下的管理而言，體現(xiàn)的是多元、參與、協(xié)商、共治等內(nèi)涵。多元是指主體，即除了政府，還應(yīng)將企業(yè)、社會(huì)組織、公民等包含在內(nèi)，且每一類中還應(yīng)包括可能存在利益沖突、訴求各異的各方。參與是指所有主體都有平等參與那些與自己切身利益攸關(guān)的公共政策討論的機(jī)會(huì)，當(dāng)然參與的具體方式比如是直接參與還是代議要因具體情況而有所不同。協(xié)商是指對(duì)于利益訴求不完全一致，甚至可能存在嚴(yán)重沖突的各方，要在充分表達(dá)的基礎(chǔ)上尋求 最大公約數(shù) ，其實(shí)質(zhì)是現(xiàn)代政治中最精髓的兩個(gè)字：妥協(xié) 。共治是指所有主體通過(guò)共同參與達(dá)成對(duì)于公共事務(wù)的共同決定，并在這一過(guò)程中形成共同的價(jià)值觀�？梢钥闯觯�治理 這個(gè)概念更多的是政治性的、社會(huì)性的，而非經(jīng)濟(jì)性的、技術(shù)性的。

長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政一直被認(rèn)為主要是經(jīng)濟(jì)性的、技術(shù)性的。對(duì)于財(cái)政最一般的定義是：政府的收支活動(dòng)。因此財(cái)政主要研究的是收、支、用、管，即稅收、財(cái)政支出、預(yù)算管理以及中央與地方財(cái)政體制等一系列具體問(wèn)題。研究方法也主要是經(jīng)濟(jì)性的，以前的研究主要偏定性，近年來(lái)定量研究、實(shí)證研究則大行其道。研究群體主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)者，甚至從學(xué)科上看，財(cái)政也長(zhǎng)期歸于經(jīng)濟(jì)學(xué)之下的應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)科。一言以概之，既有財(cái)政是政府財(cái)政的代名詞，通過(guò)收稅、預(yù)算、會(huì)計(jì)、報(bào)表等一系列技術(shù)手段管理政府收支活動(dòng)，財(cái)政活動(dòng)一切基于政府、一切為了政府。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生的巨大變化，財(cái)政形態(tài)也處于嬗變之中（這在學(xué)術(shù)界常常冠以財(cái)政本質(zhì)的相關(guān)研究）。１９９４年以前，財(cái)政理論中國(guó)家分配論一統(tǒng)天下。１９９４年以后，財(cái)政開(kāi)啟了 公共財(cái)政之路，許多重要的財(cái)政管理舉措如部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付、收支兩條線等在這一個(gè)時(shí)期陸續(xù)推出，一個(gè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政管理框架基本上構(gòu)建成型。以２０１３年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》為標(biāo)志，財(cái)政進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期，開(kāi)始了由公共財(cái)政向現(xiàn)代財(cái)政的第二次蛻變。

與公共財(cái)政所強(qiáng)調(diào)的建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大背景不同，建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政的背景是國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，既涉及經(jīng)濟(jì)體制改革，更涉及行政體制、社會(huì)管理體制、生態(tài)文明建設(shè)等治國(guó)理政的方方面面，內(nèi)涵與外延都大得多。所以筆者認(rèn)為，現(xiàn)代財(cái)政與公共財(cái)政最大的區(qū)別在于：公共財(cái)政語(yǔ)境下，財(cái)政主要關(guān)注的是公共支出占全部財(cái)政支出的比重，即財(cái)政支出中有多少錢花到了民生上、花到了老百姓身上。相對(duì)于國(guó)家分配論下的生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政，這顯然是一種非常積極和重要的變化，但坦率地講，中國(guó)的公共財(cái)政主要在于培養(yǎng)政府的公共民生自覺(jué)，仍然是一種自上而下的給予。相比較而言現(xiàn)代財(cái)政的內(nèi)涵 即使從來(lái)沒(méi)有被準(zhǔn)確表述過(guò) 則是基于多元、參與、協(xié)商、共治的這一 治理 基礎(chǔ)，既有自上而下，更有自下而上；既有政府自覺(jué)，更有公眾主動(dòng)參與以及整合不同意見(jiàn)的程序與機(jī)制。更重要的是，在這一過(guò)程形成了共同價(jià)值觀和所有人 同呼吸、共命運(yùn) 、休戚與共的 命運(yùn)共同體 之感。

因此，現(xiàn)代財(cái)政 除了繼續(xù)保持財(cái)政之經(jīng)濟(jì)性、技術(shù)性這一面外，

更迫切的是要引進(jìn)和加強(qiáng)其政治性、社會(huì)性的另一面。放眼當(dāng)下，這一潮流正在形成過(guò)程之中。近年來(lái)，多名財(cái)政專家撰文強(qiáng)調(diào)財(cái)政的綜合性與交叉性、關(guān)于財(cái)政學(xué)科屬性的討論也已成為財(cái)政學(xué)界最熱的話題之一。國(guó)內(nèi)公共管理、社會(huì)管理的專家學(xué)者也正積極加入財(cái)政研究的行列，為打開(kāi)財(cái)政的政治性、社會(huì)性之門貢獻(xiàn)了前所未見(jiàn)的視角與成果。

本書(shū)的編排在一定程度上體現(xiàn)了作者對(duì)這一潮流的響應(yīng)。全書(shū)按

主題分為五個(gè)部分。第一部分的主題是 創(chuàng)新財(cái)政基礎(chǔ)理論 ，題目十分財(cái)政 ，但內(nèi)容卻力圖體現(xiàn)治理 。比如，第一篇文章即是關(guān)于政府、市場(chǎng)、志愿部門三者關(guān)系應(yīng)從替代 走向 合作 ，而這正是治理的要義之一。第二篇關(guān)于權(quán)益?zhèn)惱硇凸�共產(chǎn)品的文章，也超越了從經(jīng)濟(jì)角度定義公共產(chǎn)品的學(xué)科局限，將集體選擇的成分融入其中。私人產(chǎn)權(quán)與公共財(cái)政更是試圖探討經(jīng)濟(jì)、政治、財(cái)政形態(tài)三者之間的互動(dòng)關(guān)系。

第二部分的主題是加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理。該部分文章所涉及的均是近年來(lái)國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)話題，如深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、大力發(fā)展新經(jīng)濟(jì)、化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)等，雖然與財(cái)政密切關(guān)聯(lián)，但具體內(nèi)容也超出了一般意義上的財(cái)政范疇，反映了作者試圖在更加宏大的視域中定位財(cái)政、研究財(cái)政的努力。

第三部分的主題是 推進(jìn)政府層級(jí)改革 。前幾年，財(cái)政學(xué)界對(duì)政府層級(jí)、省管縣等問(wèn)題的討論非常熱烈。這一部分中的內(nèi)容在一定程度上繼承了這一財(cái)政研究的傳統(tǒng)，但不只站在財(cái)政的視角，而是對(duì)優(yōu)化我國(guó)行政層級(jí)與行政區(qū)劃、創(chuàng)新跨區(qū)域行政體制等直接關(guān)聯(lián)甚至影響中央、地方財(cái)政體制、事權(quán)劃分的深層次問(wèn)題進(jìn)行了探討。

第四部分的主題是 完善社會(huì)治理 。這是近年來(lái)財(cái)政研究的一個(gè)新維度，迄今為止對(duì)此的開(kāi)發(fā)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。本部分中收進(jìn)的幾篇文章是從政府購(gòu)買服務(wù)、政府如何支持社會(huì)組織的發(fā)展等角度進(jìn)行的一個(gè)初步探索。

第五部分的主題是推進(jìn)財(cái)政供給側(cè)改革。相對(duì)而言，這一部分中收進(jìn)的文章均是典型的財(cái)政研究主題，但力圖體現(xiàn)最新、最近的形勢(shì)。比如，面對(duì)美國(guó)稅改壓力，中國(guó)如何減稅，如何理順我國(guó)稅、費(fèi)、價(jià)租體系，農(nóng)民工市民化的財(cái)政支出和消費(fèi)稅改革等，這些都是當(dāng)前各界關(guān)心的熱點(diǎn)話題。必須承認(rèn)，以上從 治理 角度編排全書(shū)與其說(shuō)是作者自覺(jué)而為的，不如說(shuō)是被時(shí)代潮流和工作需要所推動(dòng)的。自從我進(jìn)入國(guó)家行政學(xué)院工作以來(lái)，這種推涌無(wú)處不在，所有的講課與課題研究，都不可能就財(cái)政論財(cái)政，也不可能只關(guān)注技術(shù)細(xì)節(jié)而不問(wèn)前途與方向。相反，我們必須從治國(guó)理政的要求出發(fā)，將財(cái)政置于國(guó)家發(fā)展、政府工作、社會(huì)需求的大時(shí)空背景下進(jìn)行思考與研究。跳出財(cái)政看財(cái)政這一財(cái)政人夢(mèng)寐以求的境界，就這樣在無(wú)意中一點(diǎn)一滴地踐行起來(lái)了。

總之，國(guó)家治理與財(cái)政改革是一個(gè)極其復(fù)雜的互動(dòng)過(guò)程。一方面，財(cái)政必須在推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中繼續(xù)發(fā)揮 革命軍中馬前卒 的先鋒作用，以財(cái)政改革帶動(dòng)和促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。另一方面，沒(méi)有國(guó)家治理體系和治理能力的形成和支持，財(cái)政改革要往前推進(jìn)，也是難如登天。我國(guó)房地產(chǎn)稅歷經(jīng)十年討論，至今仍然處于膠著狀態(tài)，就是對(duì)此最生動(dòng)的說(shuō)明。這表明，在現(xiàn)代社會(huì)，但凡涉及所有人的公共問(wèn)題，僅以經(jīng)濟(jì)性、技術(shù)性的方法進(jìn)行回應(yīng)，很難找到解決出路。中國(guó)財(cái)政，正處于國(guó)家治理的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上！