“督查”與其他監(jiān)督檢查類詞語的使用區(qū)別
　　陶楊程浩
　　現(xiàn)行法律和文件中，用以表達(dá)監(jiān)督檢查或者監(jiān)督察看的詞語較多。除督查之外，較為常見的還有督促檢查、督察、稽查、稽察、監(jiān)督檢查、督導(dǎo)等。這些詞語一般都包含監(jiān)督和檢查的意思，其行為主體一般是行政機(jī)關(guān)，但是針對(duì)不同的對(duì)象，其監(jiān)督檢查的內(nèi)容各有側(cè)重，性質(zhì)上也有較大差異。
　　一、“督查”與相關(guān)詞語的詞義考證
　　“督查”與督察、稽查、稽察、監(jiān)督檢查、督導(dǎo)等詞語雖然意思較為相近，但考究其詞義還是有區(qū)別的。
　　一是“督查”。我國(guó)古代漢語中沒有“督查”一詞。在字典里，“查”除了姓氏，僅用作動(dòng)詞，如檢查、調(diào)查、查驗(yàn)、查訪、查閱等�？梢哉f，“督查”的用法是近些年來伴隨著實(shí)踐工作需要而產(chǎn)生的。結(jié)合《2015年國(guó)務(wù)院大督查情況通報(bào)》中關(guān)于“黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視加強(qiáng)督促檢查、狠抓工作落實(shí)”的提法，以及《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府督促檢查工作的意見》中的類似表述，我們可以看出，“督查”實(shí)際上就是“督促檢查”的簡(jiǎn)稱。
　　二是“督察”。《新華字典》將“察”字解釋為仔細(xì)看、調(diào)查研究。比如，察看、察核、觀察�！墩f文解字》也提到，“察，復(fù)審也”�！冬F(xiàn)代漢語詞典》中，“督察”除了指擔(dān)任督察工作的人之外，當(dāng)動(dòng)詞解釋時(shí)，可以理解為監(jiān)督察看之意。
　　三是“稽查”和“稽察”�！盎�”有稽核、核查之意�！盎�查”和“稽察”的詞義較為相近，一般是指通過檢查、盤查對(duì)憑證或賬簿進(jìn)行核對(duì)。有時(shí)，兩者還可以相互通用。比如，《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第四十五條第一款規(guī)定：“國(guó)家發(fā)展計(jì)劃部門按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，組織稽查特派員，對(duì)國(guó)家出資的重大建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督檢查。”而《國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目稽察辦法》第二條又規(guī)定：“對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督，實(shí)行稽察特派員制度。國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目稽察特派員由國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)派出，對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)和管理進(jìn)行稽察�！�
　　四是“監(jiān)督檢查”�！氨O(jiān)督”是察看并加以管理的意思，是對(duì)現(xiàn)場(chǎng)或某一特定環(huán)節(jié)、過程進(jìn)行監(jiān)視和管理，使其結(jié)果能達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。“檢查”是指查看、查考�！氨O(jiān)督檢查”就是通過查看、查考等方式加以管理。
　　五是“督導(dǎo)”。“督”有監(jiān)督、督辦之意;“導(dǎo)”是引導(dǎo)、指導(dǎo)的意思。因此，“督導(dǎo)”是“監(jiān)督指導(dǎo)”的簡(jiǎn)稱。
　　二、“督查”和其他監(jiān)督檢查類詞語的使用區(qū)別
　　督查(督促檢查)與督察、稽查、稽察、監(jiān)督檢查、督導(dǎo)等詞語都有通過核實(shí)、查看、詢問、聽取匯報(bào)等方式進(jìn)行監(jiān)督和檢查的意思。因?yàn)樵~義相近，所以會(huì)出現(xiàn)混用、用法隨意等現(xiàn)象。但是，通過研究可以發(fā)現(xiàn)這些詞語表達(dá)的含義各有側(cè)重。從性質(zhì)上分，可歸為以下
　　幾類：
　　(一)監(jiān)督檢查、稽察等行政機(jī)關(guān)外部監(jiān)督管理行為
　　1.監(jiān)督檢查。監(jiān)督檢查既可以用于一類行為的統(tǒng)稱，指行政機(jī)關(guān)通過檢查、檢驗(yàn)等方式進(jìn)行監(jiān)督和管理的行為，也可以單獨(dú)作為行政機(jī)關(guān)外部監(jiān)督管理的一種具體方式。當(dāng)作為統(tǒng)稱使用時(shí)，監(jiān)督檢查一般是指行政機(jī)關(guān)的一種外部行政管理行為，是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)其監(jiān)管領(lǐng)域和范圍內(nèi)的行政相對(duì)人是否守法開展的監(jiān)督和檢查活動(dòng)，是行政機(jī)關(guān)履行行政監(jiān)管職責(zé)、防范和制止違法行為的一種重要方式，目的是為了促使行政相對(duì)人依法正確行使權(quán)利和履行義務(wù)。當(dāng)作為一種具體的外部監(jiān)督管理方式時(shí)，監(jiān)督檢查與檢查、查驗(yàn)、檢驗(yàn)等詞語含義相近。比如，《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第二十條第三款規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的集貿(mào)市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)具備國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門規(guī)定的動(dòng)物防疫條件，并接受動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查�！�
　　監(jiān)督檢查一般是用于外部行政管理行為，但也有個(gè)別法律將監(jiān)督檢查用于上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督管理。比如，《中華人民共和國(guó)價(jià)格管理?xiàng)l例》第二十條規(guī)定：“各級(jí)物價(jià)部門的物價(jià)檢查機(jī)構(gòu)，依法行使價(jià)格監(jiān)督檢查和處理價(jià)格違法行為的職權(quán)。對(duì)同級(jí)人民政府業(yè)務(wù)主管部門、下級(jí)人民政府以及本地區(qū)內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位和個(gè)體工商戶執(zhí)行價(jià)格法規(guī)、政策進(jìn)行監(jiān)督檢查�！薄吨腥A人民共和國(guó)傳染病防治法》第五十三條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門對(duì)傳染病防治工作履行下列監(jiān)督檢查職責(zé)：(一)對(duì)下級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門履行本法規(guī)定的傳染病防治職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督檢查……”。
　　還有少數(shù)規(guī)范性文件將監(jiān)督檢查用于對(duì)法律法規(guī)貫徹落實(shí)情況的監(jiān)督。比如，《國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳關(guān)于開展〈職業(yè)病防治法〉等法律法規(guī)落實(shí)情況監(jiān)督檢查工作的通知》將“《職業(yè)病防治法》《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法》《職業(yè)健康檢查管理辦法》《放射診療管理規(guī)定》的落實(shí)情況”作為監(jiān)督檢查的主要內(nèi)容。
　　2.稽察�；�察一般用于行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督檢查，特別是涉及對(duì)建設(shè)項(xiàng)目和資金使用的監(jiān)督。比如，《水利基本建設(shè)項(xiàng)目稽察暫行辦法》第二條規(guī)定：“水利基本建設(shè)項(xiàng)目稽察的基本任務(wù)是對(duì)水利工程建設(shè)活動(dòng)全過程進(jìn)行監(jiān)督檢查�！�
　　除監(jiān)督檢查和稽察之外，核查、查驗(yàn)、檢驗(yàn)、巡查等也是行政機(jī)關(guān)常用的對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行監(jiān)督和管理的方式。
　　(二)督查、督察等行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理行為
　　1.督查。督查是督促檢查的簡(jiǎn)稱，一般用于行政機(jī)關(guān)為推動(dòng)重大決策和重要工作部署的貫徹落實(shí)而在體系內(nèi)開展的督促檢查。從性質(zhì)上看，是行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)、隸屬關(guān)系或法律授權(quán)進(jìn)行的一項(xiàng)內(nèi)部監(jiān)督管理活動(dòng)。比如，《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)〈系統(tǒng)督查管理辦法〉的通知》第三條規(guī)定：“系統(tǒng)督查是指為保證黨中央和國(guó)務(wù)院重大決策部署、稅務(wù)總局重要工作安排的落實(shí)及熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的解決，采取適當(dāng)方式，對(duì)下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行督促檢查�！薄掇r(nóng)業(yè)部督促檢查工作管理辦法》第二條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)部督促檢查工作是指對(duì)重大決策、重要工作部署、重要會(huì)議議定事項(xiàng)、領(lǐng)導(dǎo)同志重要批示和其他交辦事項(xiàng)的貫徹落實(shí)和辦理情況進(jìn)行督促檢查�！�
　　也有一些已經(jīng)失效的法律法規(guī)將督查用于外部行政管理行為的。比如，已經(jīng)失效的《國(guó)家經(jīng)貿(mào)委重點(diǎn)項(xiàng)目督查辦法》第三條規(guī)定：“項(xiàng)目督查的主要任務(wù)是督查項(xiàng)目執(zhí)行單位對(duì)已經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目方案、協(xié)議的實(shí)施情況，重點(diǎn)技術(shù)改造、債轉(zhuǎn)股、兼并破產(chǎn)政策的落實(shí)情況，項(xiàng)目管理和資金使用情況�！币呀�(jīng)失效的《國(guó)有森林資源資產(chǎn)管理督查的實(shí)施辦法(試行)》第六條規(guī)定：“國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局與林業(yè)部聯(lián)合設(shè)立的國(guó)有森林資源資產(chǎn)督查委員會(huì)，對(duì)林業(yè)企、事業(yè)單位和企業(yè)集團(tuán)的國(guó)有森林資源資產(chǎn)行使監(jiān)督、檢查、評(píng)價(jià)的職能�！�
　　2.督察。督察主要是用作上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)的行為進(jìn)行的監(jiān)督和察看。比如，《稅收?qǐng)?zhí)法督察規(guī)則》第三條規(guī)定：“本規(guī)則所稱稅收?qǐng)?zhí)法督察(以下簡(jiǎn)稱執(zhí)法督察)，是指縣以上(含縣)各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收?qǐng)?zhí)法行為實(shí)施檢查和處理的行政監(jiān)督�！薄逗Ｑ蠖讲旃ぷ鞴芾硪�(guī)定》《漁業(yè)行政執(zhí)法督察規(guī)定(試行)》《司法部關(guān)于加強(qiáng)警務(wù)督察工作的意見》中也有類似規(guī)定。
　　但是，也有少數(shù)規(guī)范性文件將督察用于行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督管理行為。比如，《國(guó)家文物局關(guān)于開展古城保護(hù)中文物違法與消防安全專項(xiàng)督察工作的通知》中規(guī)定：“集中力量對(duì)古城保護(hù)中存在的拆古建新、拆真建假、火災(zāi)多發(fā)等情況進(jìn)行督察，糾正一批文物違法違規(guī)行為，提升文物消防安全水平�！�
　　總之，督查和督察一般用于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督管理行為，有監(jiān)督、察看、督促的意思，是內(nèi)容和含義較為相近的兩個(gè)詞語。但在具體使用中，兩者表達(dá)的意思各有側(cè)重。督查側(cè)重于動(dòng)作和過程，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于促進(jìn)工作開展、任務(wù)落實(shí)。比如，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府督促檢查工作的意見》規(guī)定：“督促檢查工作的主要任務(wù)是，推動(dòng)黨和政府重大決策部署的貫徹落實(shí)�！薄吨腥A人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第四十六條規(guī)定：“國(guó)家建立國(guó)家安全工作督促檢查和責(zé)任追究機(jī)制，確保國(guó)家安全戰(zhàn)略和重大部署貫徹落實(shí)�！薄吨泄仓醒朕k公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于2016年上半年貫徹執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定情況的報(bào)告〉的通知》(廳字[2016]24號(hào))中規(guī)定：“進(jìn)一步強(qiáng)化督促檢查和執(zhí)紀(jì)問責(zé)。制定出臺(tái)《中國(guó)共產(chǎn)黨督促檢查工作條例》，健全常態(tài)化督查工作機(jī)制，綜合運(yùn)用多種方式加強(qiáng)對(duì)中央重大決策部署督促落實(shí)�！庇纱丝梢�，督查的重點(diǎn)是解決“做與不做”的問題。督察重點(diǎn)在于對(duì)行為的復(fù)審，目的在于提醒、敦促有關(guān)單位和人員遵紀(jì)守法。比如，《公安機(jī)關(guān)督察條例》第二條規(guī)定，“公安部督察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)公安機(jī)關(guān)的督察工作，負(fù)責(zé)對(duì)公安部所屬單位和下級(jí)公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀(jì)律的情況進(jìn)行監(jiān)督�！庇纱丝梢�，督察的重點(diǎn)是解決“做得合法與否”“做得好與不好”的問題。
　　當(dāng)然，也有單獨(dú)使用督查或者督察來同時(shí)表示對(duì)行政機(jī)關(guān)決策和工作落實(shí)情況監(jiān)督以及對(duì)行政機(jī)關(guān)違法履行職責(zé)的行為進(jìn)行監(jiān)督這兩種含義的。比如，《文化部關(guān)于對(duì)文化市場(chǎng)政策落實(shí)和行政審批規(guī)范化情況開展督查的通知》規(guī)定，督查主要包括兩方面的內(nèi)容：“一是督查各地貫徹落實(shí)黨的十八大以來文化部出臺(tái)的文化市場(chǎng)政策措施的情況;二是督查文化市場(chǎng)行政審批規(guī)范化情況�！�
　　(三)督導(dǎo)、稽查等行政機(jī)關(guān)外部監(jiān)督管理和內(nèi)部監(jiān)督管理并用的行為
　　1.督導(dǎo)。督導(dǎo)既可用于行政機(jī)關(guān)外部監(jiān)督管理行為，也可用作行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理行為，是監(jiān)督指導(dǎo)的意思。比如，《教育督導(dǎo)條例》第二條規(guī)定：“教育督導(dǎo)包括以下內(nèi)容：(一)縣級(jí)以上人民政府對(duì)下級(jí)人民政府落實(shí)教育法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家教育方針、政策的督導(dǎo);(二)縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)(以下統(tǒng)稱學(xué)校)教育教學(xué)工作的督導(dǎo)�！边@里的督導(dǎo)既包括行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人(學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu))的監(jiān)督指導(dǎo)，也包括行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的內(nèi)部監(jiān)督指導(dǎo)。《國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室關(guān)于開展安全生產(chǎn)調(diào)研督導(dǎo)的通知》(安委辦明電〔2010〕17號(hào))中規(guī)定的督導(dǎo)內(nèi)容既包括地方政府及其各有關(guān)部門安全監(jiān)管職責(zé)落實(shí)情況，也包括各類企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)情況。
　　2.稽查。稽查既可用于行政機(jī)關(guān)外部監(jiān)督管理行為，也可用作行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理行為。在用于外部監(jiān)督管理行為時(shí)，稽查與檢查、核查的意思相近。比如，《中華人民共和國(guó)海關(guān)稽查條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱海關(guān)稽查，是指海關(guān)自進(jìn)出口貨物放行之日起3年內(nèi)或者在保稅貨物、減免稅進(jìn)口貨物的海關(guān)監(jiān)管期限內(nèi)及其后的3年內(nèi)，對(duì)與進(jìn)出口貨物直接有關(guān)的企業(yè)、單位的會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)憑證、報(bào)關(guān)單證以及其他有關(guān)資料(以下統(tǒng)稱賬簿、單證等有關(guān)資料)和有關(guān)進(jìn)出口貨物進(jìn)行核查，監(jiān)督其進(jìn)出口活動(dòng)的真實(shí)性和合法性�！薄蹲》亢统青l(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)稽查執(zhí)法工作的若干意見》中直接把稽查定位為行政執(zhí)法行為，是對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行稽核調(diào)查、檢查處理的活動(dòng)，是住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政執(zhí)法和行政監(jiān)督的重要內(nèi)容。與此相類似的用法還出現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》《建筑市場(chǎng)稽查暫行辦法》等規(guī)定中。
　　在用于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理行為時(shí)，稽查與督察的意思相近，是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督和檢查。比如，《衛(wèi)生監(jiān)督稽查工作規(guī)范》第二條規(guī)定：“本規(guī)范所稱衛(wèi)生監(jiān)督稽查是指衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)其內(nèi)部及下級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其衛(wèi)生監(jiān)督員在衛(wèi)生行政執(zhí)法活動(dòng)中依法履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀(jì)律情況進(jìn)行的監(jiān)督和檢查活動(dòng)�！薄杜盼圪M(fèi)征收工作稽查辦法》第二條規(guī)定：“排污費(fèi)征收稽查，是指上級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)下級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門排污費(fèi)征收行為進(jìn)行監(jiān)督、檢查和處理的活動(dòng)�！�
　　三、法律和有關(guān)文件中規(guī)定的督查主要事項(xiàng)
　　通過以上研究可以發(fā)現(xiàn)，督查主要用于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理行為。與同為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理行為的督察相比，督查更加側(cè)重于對(duì)重大決策部署和重要工作任務(wù)落實(shí)情況的督促和檢查，目的是為了督促行政機(jī)關(guān)積極落實(shí)政策、完成工作任務(wù)。目前，在法律和有關(guān)文件中，督查主要包含以下幾個(gè)方面的事項(xiàng)：
　　一是法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的貫徹落實(shí)情況。比如，《文化部、新聞出版廣電總局、體育總局辦公廳關(guān)于開展〈關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見〉2015年貫徹落實(shí)情況督查工作的通知》將“檢查《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》出臺(tái)以來各地貫徹落實(shí)情況以及各項(xiàng)重點(diǎn)工作完成情況”作為督查的重要內(nèi)容。
　　二是政府工作報(bào)告中確定任務(wù)的完成情況。比如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生政策措施落實(shí)情況開展全面督查的通知》規(guī)定了這次督查的主要內(nèi)容是：“《政府工作報(bào)告》部署的2014年重點(diǎn)工作和去年下半年以來國(guó)務(wù)院出臺(tái)的穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生各項(xiàng)政策措施落實(shí)情況�！�
　　三是政府及其部門會(huì)議決定事項(xiàng)的貫徹落實(shí)情況。比如，《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于開展水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管與執(zhí)法交叉督查工作的通知》將“全國(guó)水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作會(huì)議精神貫徹落實(shí)情況”作為督查的主要內(nèi)容。
　　四是政府及其部門領(lǐng)導(dǎo)人員批示指示事項(xiàng)的辦理落實(shí)情況。比如，《國(guó)務(wù)院安委會(huì)關(guān)于安全生產(chǎn)重點(diǎn)工作專項(xiàng)督查和整治情況的通報(bào)》規(guī)定：“為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的一系列重要批示指示精神，國(guó)務(wù)院安委會(huì)去年以來組織開展了安全生產(chǎn)重點(diǎn)工作專項(xiàng)督查和油氣輸送管線及城市燃?xì)�、隧道交通、煤礦、危險(xiǎn)化學(xué)品、尾礦庫(kù)等專項(xiàng)整治�！�
　　五是人大代表建議和政協(xié)委員提案的辦理情況。比如，《全國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)督促檢查工作辦法》第七條規(guī)定督查工作范圍包括：“各級(jí)人大代表建議和政協(xié)委員提案的辦理情況�！�