以人為本，城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的核心
本書(shū)編委會(huì)

新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)既具強(qiáng)烈時(shí)代標(biāo)簽又有鮮明中國(guó)特色的詞匯。從中央第一次正式提出將新型城鎮(zhèn)化道路作為有中國(guó)特色社會(huì)主義的重要內(nèi)容，至今已逾三年，我們能夠清楚地看到，從新型城鎮(zhèn)化理念到政策再到執(zhí)行、從理論到實(shí)踐再到理論，存在一個(gè)顯著的變化：從最初對(duì)“新型”二字的模糊認(rèn)識(shí)、過(guò)往城鎮(zhèn)化模式的“慣性”前行，轉(zhuǎn)變?yōu)榻裉焐鐣?huì)各階層對(duì)“人”這一城鎮(zhèn)化核心的共識(shí)，這一共識(shí)不再是口號(hào)，而是切切實(shí)實(shí)地轉(zhuǎn)化成了行動(dòng)。
改革圍繞人的核心訴求
2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出要“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。2014年在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》中，進(jìn)一步明確了“以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，通過(guò)改革釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿�，走以人為本、四化同步、�?yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路”。此后，全國(guó)各地紛紛出臺(tái)了一系列新型城鎮(zhèn)化相關(guān)文件措施或發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，將新型城鎮(zhèn)化作為未來(lái)一段時(shí)間的發(fā)展方向和重要工作進(jìn)行總體布局。理論界圍繞城鎮(zhèn)化改革的研究和爭(zhēng)論如雨后春筍，實(shí)踐中出現(xiàn)了大量的、各種類(lèi)型的試點(diǎn)、試驗(yàn)。
2016年無(wú)疑是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化改革的突破之年。2月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》，提出現(xiàn)代化城市要“讓人民生活更美好”，將有序建設(shè)、適度開(kāi)發(fā)、高效運(yùn)行作為城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的目標(biāo)。3月，國(guó)家發(fā)改委等10部門(mén)同意90個(gè)縣（區(qū)、市）結(jié)合新型城鎮(zhèn)化開(kāi)展支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)試點(diǎn)。8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》，提出十條具體措施，包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育、醫(yī)療保障、社會(huì)保障、就業(yè)、市民化獎(jiǎng)勵(lì)、農(nóng)村“三權(quán)”等。10月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《推動(dòng)1億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)方案》，推出13條關(guān)系萬(wàn)千農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他流動(dòng)人口長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重磅措施，包括廣為關(guān)注的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤機(jī)制，進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民“三權(quán)”維護(hù)和自愿有償退出機(jī)制，進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系等。12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》，將新型城鎮(zhèn)化作為重要民生工程，要求加快實(shí)施“一融雙新”工程，以促進(jìn)農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)為核心，以加快新生中小城市培育發(fā)展和新型城市建設(shè)為重點(diǎn)，提出36條具體任務(wù)。
四川城鎮(zhèn)化發(fā)展緊跟國(guó)家步伐，并在部分領(lǐng)域先行先試。2015年2月，《四川省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》出臺(tái)。在對(duì)全省城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀和態(tài)勢(shì)客觀分析的基礎(chǔ)上，提出了有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、增強(qiáng)城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力、改善城鄉(xiāng)居民居住條件、提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平和質(zhì)量、推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制等七個(gè)方面的主要任務(wù)，并在規(guī)劃、建設(shè)、戶(hù)籍制度改革等方面開(kāi)展了大量的探索和實(shí)踐。在此之前，四川已經(jīng)在多個(gè)領(lǐng)域和不同地區(qū)開(kāi)展工作推動(dòng)人的城鎮(zhèn)化，包括為農(nóng)民工提供住房保障、打通城鄉(xiāng)戶(hù)籍邊界等。2016年12月，四川省政府常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，再次強(qiáng)調(diào)以人的城鎮(zhèn)化為核心，加快推進(jìn)相關(guān)制度建設(shè)，深化關(guān)鍵領(lǐng)域改革。
然而，從以人為核心的城鎮(zhèn)化要求出發(fā)，立足于發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，我們應(yīng)該看到四川城鎮(zhèn)化還存在較大發(fā)展空間。一是從人口社會(huì)構(gòu)成和社會(huì)關(guān)系看，全省常住人口中，高中及以上學(xué)歷的僅占25%左右；在城鎮(zhèn)內(nèi)部，人口流動(dòng)不減反增，老齡化趨勢(shì)顯著，性別比相對(duì)偏低。二是從人口經(jīng)濟(jì)構(gòu)成和經(jīng)濟(jì)關(guān)系看，四川城鎮(zhèn)化率不足48%，超過(guò)4000萬(wàn)人常住農(nóng)村；城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為2.56∶1，還有380萬(wàn)人處于深度貧困狀態(tài)；城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面還有較大提升空間。三是從人口空間構(gòu)成和空間關(guān)系看，98%的城鎮(zhèn)人口居住在四川東部和南部，人口超過(guò)100萬(wàn)的城市僅有3個(gè)，中小城市和小城鎮(zhèn)的人口集聚能力不足。此外，四川還存在十分復(fù)雜的歷史文化、生態(tài)依賴(lài)等問(wèn)題。
從國(guó)家到地方不同層面的文件和實(shí)踐表明，新型城鎮(zhèn)化不同于中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的城鎮(zhèn)化道路，“新”體現(xiàn)在五個(gè)方面。一是城鎮(zhèn)承載的核心從“生產(chǎn)要素”轉(zhuǎn)為“人”，更加重視人的全面發(fā)展。二是城鎮(zhèn)體系從傾向大城市轉(zhuǎn)為大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)轉(zhuǎn)變。三是城鎮(zhèn)空間布局從城市競(jìng)爭(zhēng)型發(fā)展向城市群協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變。四是城鎮(zhèn)建設(shè)重點(diǎn)從單純的硬件投入向建設(shè)和管理“軟硬兼施”轉(zhuǎn)變。五是更加重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題，要求“人口城鎮(zhèn)化”和“戶(hù)籍城鎮(zhèn)化”有機(jī)統(tǒng)一。從四川城鎮(zhèn)化的復(fù)雜格局以及多元化的現(xiàn)實(shí)要求出發(fā)，以人為核心即以人的全面發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，包羅萬(wàn)千、復(fù)雜多變的人口結(jié)構(gòu)和關(guān)系必然是四川城鎮(zhèn)化的方向、定位、思路、任務(wù)等政策措施設(shè)計(jì)和執(zhí)行的基礎(chǔ)和前提。改革在繼續(xù)，改革仍需審慎深入。
綠色發(fā)展是城市功能的新需求
城市是人類(lèi)文明和智慧的結(jié)晶，是經(jīng)濟(jì)集聚和創(chuàng)新發(fā)展的重要載體，是人類(lèi)得以更好地繁衍生息、持續(xù)發(fā)展的平臺(tái)。十八屆五中全會(huì)明確提出，要實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期發(fā)展目標(biāo)，必須牢固樹(shù)立“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的“五大發(fā)展理念”，其中“綠色”是實(shí)現(xiàn)人民富裕、國(guó)家富強(qiáng)、中國(guó)美麗重要的協(xié)同推進(jìn)方式。
當(dāng)前中國(guó)正處在發(fā)展新起點(diǎn)上，正在由一個(gè)大國(guó)向強(qiáng)國(guó)蛻變，“一帶一路”的構(gòu)想與實(shí)施將西部推到了中國(guó)未來(lái)發(fā)展的前沿陣地。作為西部表現(xiàn)最為突出和最具發(fā)展?jié)摿Φ氖》�，作為全�?guó)最具生物多樣性和生態(tài)最敏感的區(qū)域之一，四川在綠色發(fā)展戰(zhàn)略中具有舉足輕重的地位。2016年7月28日，四川省委十屆八次全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于推進(jìn)綠色發(fā)展建設(shè)美麗四川的決定》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)為《決定》），其中重點(diǎn)提出要樹(shù)立“以人為本、尊重自然、綠色低碳、傳承歷史”理念，建設(shè)和諧宜居、各具特色的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。
正是豐富而又復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境和資源條件造就了歷史悠久、風(fēng)格多樣的四川城市。四川既有2000年歷史文化傳承與國(guó)際化大都市交相輝映的城市成都，也有充分體現(xiàn)新中國(guó)工業(yè)發(fā)展成就的城市德陽(yáng)、綿陽(yáng)；既有資源創(chuàng)新開(kāi)發(fā)利用城市攀枝花，也有從傳統(tǒng)商貿(mào)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)快速轉(zhuǎn)型的城市南充；既有帶動(dòng)貧困地區(qū)脫貧致富的山區(qū)城市巴中，也有為生態(tài)建設(shè)做出突出貢獻(xiàn)的低碳城市廣元，更有大量獨(dú)具民族特色的城市，如康定、馬爾康、西昌等。多元發(fā)展、繁榮共生、活力創(chuàng)新是四川的城市群像，也是西部地區(qū)和中國(guó)城市的縮影。以地理區(qū)位的空間聯(lián)系為前提，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)和歷史文化的內(nèi)在聯(lián)系為基礎(chǔ)，四川初步形成了四個(gè)相互獨(dú)立又互促互補(bǔ)的城市發(fā)展群，形成了由特大型中心城市、中等城市和近2000個(gè)小城鎮(zhèn)組成的“金字塔”形城鎮(zhèn)體系。在推動(dòng)人的全面發(fā)展、加快城市功能完善、推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面取得了突出成就；在滿(mǎn)足群眾物質(zhì)文化需要、提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展效率、創(chuàng)新資源利用和改善生態(tài)環(huán)境等方面，肩負(fù)著重大責(zé)任。
然而，值得高度重視的是，四川城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中資源緊缺和資源浪費(fèi)矛盾突出、生態(tài)產(chǎn)品供給不足和環(huán)境保護(hù)較弱現(xiàn)象并存。例如土地資源，全省城市建成區(qū)面積從2010年的1629.73平方公里增加到2015年的2281.64平方公里，年均增加8%；與此同時(shí)，全省城市市轄區(qū)人口從2010年的1836.56萬(wàn)人增加到2015年的2365.55萬(wàn)人，年均僅增加5.8%，人口密度低于1萬(wàn)/平方公里的城市有17個(gè)，超過(guò)全部城市數(shù)量的一半。又如資源利用方面，2015年全省工業(yè)廢水重復(fù)利用率為87.21%，工業(yè)固體廢物綜合利用率和工業(yè)固體廢物處置率分別為44.32%和33.91%，還有較大提升空間。再如城市空氣，全省21個(gè)市（州）城市環(huán)境空氣質(zhì)量平均達(dá)標(biāo)天數(shù)比例僅為80.5%，細(xì)顆粒物（PM2.5）濃度為47微克/立方米，除甘孜、阿壩、涼山、攀枝花和廣元外，其余16個(gè)市均超標(biāo)，超標(biāo)倍數(shù)為0.03～1.09倍。
四川處于快速發(fā)展階段，起點(diǎn)低、整體發(fā)展不足是這一階段的主要特征，而生態(tài)產(chǎn)品多樣且環(huán)境優(yōu)美、資源富集且品位高是四川快速發(fā)展的巨大寶藏，如何在城鎮(zhèn)化過(guò)程中落實(shí)“五大發(fā)展理念”、反映民眾對(duì)綠色發(fā)展的急迫訴求已經(jīng)成為擺在四川各級(jí)政府和社會(huì)各階層面前的重要課題。正如《決定》中明確指出的那樣，“樹(shù)立和落實(shí)綠色發(fā)展理念、推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變已成為刻不容緩的重大歷史任務(wù)”。
國(guó)家級(jí)城市群定義西部發(fā)展格局
2016年4月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)改委和住建部聯(lián)合印發(fā)《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，文件明確提出在成渝國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域培育發(fā)展城市群，建設(shè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)家級(jí)城市群，這是在國(guó)家新經(jīng)濟(jì)版圖上的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略布局。國(guó)家級(jí)城市群和國(guó)家中心城市是在現(xiàn)有城鎮(zhèn)層級(jí)基礎(chǔ)上，對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的更高要求。我國(guó)城鎮(zhèn)長(zhǎng)期沿用行政層級(jí)的劃分方式，是改革開(kāi)放以來(lái)資源快速集聚、城市規(guī)模化發(fā)展的重要原因。然而，在城鎮(zhèn)已經(jīng)成為中國(guó)發(fā)展的主要空間載體的新時(shí)期，傳統(tǒng)的行政劃分方式與城鎮(zhèn)發(fā)展的定位和方向存在偏差，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)形態(tài)成為發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。
根據(jù)2005年出臺(tái)的《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2005～2020）》，成渝城市群被視為國(guó)家五大“核心城市群”之一，重慶和成都是重點(diǎn)培育和發(fā)展的區(qū)域中心城市，肩負(fù)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，縮小地區(qū)間發(fā)展水平差距的任務(wù)。11年后，包括重慶27個(gè)區(qū)（縣）以及開(kāi)縣、云陽(yáng)部分地區(qū)，以及四川15個(gè)市，總面積為18.5萬(wàn)平方公里的地區(qū)被整體定位為引領(lǐng)西部開(kāi)發(fā)開(kāi)放的國(guó)家級(jí)城市群，要立足西南、輻射西北、面向歐亞，強(qiáng)化對(duì)“一帶一路”建設(shè)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、西部大開(kāi)發(fā)等國(guó)家戰(zhàn)略的支撐作用。
就四川而言，成渝城市群包括成都、自貢、瀘州、德陽(yáng)、綿陽(yáng)（除北川縣、平武縣）、遂寧、內(nèi)江、樂(lè)山、南充、眉山、宜賓、廣安、達(dá)州（除萬(wàn)源市）、雅安（除天全縣、寶興縣）、資陽(yáng)等地市，覆蓋了四川大多數(shù)發(fā)展較為成熟的城市。從城市功能上看，成都是西部地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)中心、科技中心、文創(chuàng)中心、對(duì)外交往中心和綜合交通樞紐，川南城鎮(zhèn)是成渝城市群南向開(kāi)放、輻射黔滇的重要門(mén)戶(hù)，川東北地區(qū)包括南充、遂寧、廣安等是成渝城市群跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)，達(dá)州則是成渝城市群向東開(kāi)放的走廊。從城市定位上看，成都以建成國(guó)家中心城市為目標(biāo)，綿陽(yáng)、樂(lè)山為成都平原區(qū)域中心城市和節(jié)點(diǎn)城市，南充為川東北區(qū)域中心城市，瀘州、宜賓則成為川南區(qū)域中心城市，德陽(yáng)、遂寧、自貢、達(dá)州、內(nèi)江、資陽(yáng)、廣安、雅安是特色鮮明的重要節(jié)點(diǎn)城市，一批縣城和發(fā)展?jié)摿�較大的特大鎮(zhèn)是重點(diǎn)培育發(fā)展的小城市，與此同時(shí)，大力發(fā)展專(zhuān)業(yè)特色鎮(zhèn)和一般綜合性小城鎮(zhèn)。
成渝城市群及其各個(gè)城市發(fā)展的定位清晰、目標(biāo)明確，然而從規(guī)劃到落地再到真正實(shí)現(xiàn)9000多萬(wàn)人的新期待，其間還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段路要走。應(yīng)高度重視四大關(guān)鍵性問(wèn)題，降低城市群發(fā)展和城鎮(zhèn)化過(guò)程中的矛盾和潛在風(fēng)險(xiǎn)。第一，“城市群”不是“群”城市。城市之間以及不同城鎮(zhèn)層級(jí)之間應(yīng)該錯(cuò)位發(fā)展和協(xié)調(diào)互動(dòng)，而不是數(shù)個(gè)城市同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)甚至各自為政。實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)、乘數(shù)效應(yīng)才是城市群聚發(fā)展的核心。第二，城鎮(zhèn)發(fā)展速度不應(yīng)追求所謂“奇跡”。城鎮(zhèn)是人類(lèi)文明的集聚，其產(chǎn)生和發(fā)展遵循人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)螺旋式進(jìn)化的客觀規(guī)律，無(wú)論是物質(zhì)上資源要素集聚，還是人們心理層面的接納和期望，都需要一定的時(shí)間積累和磨合，對(duì)于國(guó)家級(jí)城市群這一重大的、整體性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的發(fā)展戰(zhàn)略，更應(yīng)具備足夠的耐心和毅力。第三，城鎮(zhèn)發(fā)展的核心詞是“效率”而不是單純的“效益”。城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在邏輯是對(duì)效率的追求，既包括投入產(chǎn)出效率，也包括資源配置效率。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和改革開(kāi)放三十余年的成果表明，市場(chǎng)機(jī)制是資源要素有效配置最重要的驅(qū)動(dòng)。黨的十八大明確提出了“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，這一判斷應(yīng)成為未來(lái)城鎮(zhèn)發(fā)展的基本思想。第四，城市需要“悉心經(jīng)營(yíng)”而不是“無(wú)畏創(chuàng)造”。城市是一個(gè)有機(jī)體，具有自我生長(zhǎng)和自我修復(fù)的頑強(qiáng)生命力，有獨(dú)特的性格和鮮明的特色能夠被感知，其效率性和可達(dá)性是有共同價(jià)值觀的人們的最大吸引力，應(yīng)在注重頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)強(qiáng)化城市基礎(chǔ)單元（社區(qū)）塑造及其網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，在抓項(xiàng)目引進(jìn)和建設(shè)的同時(shí)強(qiáng)調(diào)發(fā)展環(huán)境的營(yíng)造。