作為“皮書”系列首部“財(cái)政藍(lán)皮書”,全書系統(tǒng)梳理了2017年全國財(cái)政運(yùn)行的狀況和財(cái)政政策的內(nèi)容,對2018年經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢和財(cái)政收支進(jìn)行了預(yù)測,對2018年的財(cái)政政策進(jìn)行了展望,并對近年來政府投資效果、營改增改革效果、積極財(cái)政政策的區(qū)域性效果等進(jìn)行了評(píng)估,并針對可能出現(xiàn)的財(cái)政政策風(fēng)險(xiǎn)、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等提出了應(yīng)對的方案和政策建議。
本書具有很高的現(xiàn)實(shí)意義和決策咨詢價(jià)值。創(chuàng)新體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是體現(xiàn)綜合視角,從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、改革三大視角來全面分析與評(píng)估財(cái)政政策;二是改變了傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控的需求管理視角,力圖建立一種面向公共風(fēng)險(xiǎn)管理的全新財(cái)政政策體系,這在國內(nèi)外尚不多見。三是充分考慮中國國情,充分體現(xiàn)問題導(dǎo)向,政策分析目的旨在解決現(xiàn)實(shí)問題,不是為分析而分析。
不確定性條件下的積極財(cái)政政策
當(dāng)前我們所處的時(shí)代最突出的特征就是各種不確定性,這已經(jīng)成為一種常態(tài)。如何看待我們的改革、政策與各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象,需要一種新的世界觀,這種新的世界觀就是從對確定性的認(rèn)知轉(zhuǎn)變到對不確定性的認(rèn)知。如果沒有這種轉(zhuǎn)變恐怕無法適應(yīng)我們這個(gè)時(shí)代,難以做出科學(xué)的決策與判斷。
從不確定性的視角看,推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是要應(yīng)對不確定性,供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)對的不確定性指的是什么?就是供給與需求不能很好地匹配,例如金融服務(wù)供給和實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資需求、公共服務(wù)供給與需求以及人力資本供給和需求的不匹配等,這些不匹配會(huì)帶來各種不確定性后果。如果任由這種不確定性進(jìn)一步地放大,就會(huì)變成經(jīng)濟(jì)危機(jī)、金融危機(jī)等各類危機(jī),所以我們不能讓這種不確定性繼續(xù)放大,必須有效控制,實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。面對這種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的各類不確定性,財(cái)政政策該如何作為?中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“財(cái)政政策要更加積極有效”的要求,蘊(yùn)涵著提高國家治理效能的深意。所謂“積極”,就是要積極主動(dòng)發(fā)揮財(cái)政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用,增強(qiáng)財(cái)政政策的預(yù)見性和預(yù)防性,而不是被動(dòng)應(yīng)付、見招拆招。所謂“有效”,就是要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵問題,精準(zhǔn)發(fā)力、對癥下藥,達(dá)到“四兩撥千斤”的效果。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速換擋期,財(cái)政政策更要發(fā)揮“定海神針”作用,持續(xù)不斷地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改革深化注入“確定性”,穩(wěn)住大局,推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,確保穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作有效落實(shí)。
要?jiǎng)?chuàng)新積極財(cái)政政策,更好地服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是從以總量為主的政策轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性政策。今天面臨的問題很顯然不再是總量問題,或者說主要不是這個(gè)問題,而是結(jié)構(gòu)性的問題、結(jié)構(gòu)性的矛盾。所以,財(cái)政政策就應(yīng)該從總量的政策轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)的政策,結(jié)構(gòu)的政策就是要去調(diào)整我們的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu),財(cái)政政策要在這些方面發(fā)力。我們說的結(jié)構(gòu)是整體的,不是單一的,不是某一個(gè)側(cè)面的,既是經(jīng)濟(jì)的,也是社會(huì)的、制度的。從當(dāng)前來看,我們要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化,更重要的是制度結(jié)構(gòu)怎么去調(diào)整。很顯然,這是改革的命題,也是創(chuàng)新的課題。二是財(cái)政政策從過去單一地關(guān)注或者重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)到關(guān)注綜合。現(xiàn)在財(cái)政政策不僅是經(jīng)濟(jì)政策也是社會(huì)政策,在民生領(lǐng)域要發(fā)力,在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等基本公共服務(wù)的均等化方面財(cái)政怎么發(fā)揮作用,民生方面怎么兜底,怎么促進(jìn)社會(huì)公平,通過基本公共服務(wù)的提供,促進(jìn)人力資本的積累,推動(dòng)人的全面發(fā)展。三是從過去宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)管理。為什么提出公共風(fēng)險(xiǎn)管理呢?這個(gè)世界是不確定的,不確定性事件越來越多,會(huì)帶來各種眼前的、短期的風(fēng)險(xiǎn),以及長期的、整體的風(fēng)險(xiǎn)。宏觀調(diào)控本質(zhì)是短期的相機(jī)抉擇,注重的是對短期風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解,怎么關(guān)注長期風(fēng)險(xiǎn)對中國的發(fā)展來講至關(guān)重要,所以財(cái)政政策既要關(guān)注短期風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解,更要轉(zhuǎn)向長期的、整體的戰(zhàn)略層面化解風(fēng)險(xiǎn),這就需要公共風(fēng)險(xiǎn)管理,這樣財(cái)政政策既能短期有效也能長期有效,不至于造成風(fēng)險(xiǎn)的后移或者累積。財(cái)政政策的創(chuàng)新并非易事,這是一個(gè)整體性的事情,因?yàn)樨?cái)政的事情不是財(cái)政部門的事情,是整個(gè)國家的事情,是整個(gè)社會(huì)的事情,涉及老百姓,涉及企業(yè),涉及整個(gè)市場,也涉及國際社會(huì)。
具體而言,從積極財(cái)政政策的效果來看,應(yīng)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是注入確定性。黨的十八大以來,我國的積極財(cái)政政策為市場運(yùn)行注入確定性,減少實(shí)體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部、虛擬經(jīng)濟(jì)內(nèi)部以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)之間的不確定性,穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì);為社會(huì)運(yùn)行注入確定性,降低消費(fèi)、就業(yè)和社會(huì)心理的不確定性,保障民生,穩(wěn)定民心;為改革注入確定性,按照黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出的“科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”定位,大力推動(dòng)改革。二是引導(dǎo)形成良好社會(huì)預(yù)期。良好社會(huì)預(yù)期是經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展的基石,對市場和社會(huì)環(huán)境有良好預(yù)期,人們就會(huì)有動(dòng)力、有耐心去從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。而悲觀的預(yù)期則會(huì)導(dǎo)致市場主體行為的短期化,傾向于投機(jī)炒作賺快錢。要引導(dǎo)形成良好社會(huì)預(yù)期,首先要保證財(cái)政政策信號(hào)清晰,各項(xiàng)政策措施越明確、落實(shí)越有力,社會(huì)預(yù)期就越好。其次要精準(zhǔn)施策,政策措施一旦出臺(tái)就不能“翻燒餅”,也不宜頻頻出招,防止政策多變、頻出而擾亂預(yù)期。最后要樹立底線思維,充分考慮現(xiàn)實(shí)中的各種不確定性因素,有預(yù)案、有底線,給經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體吃下“定心丸”。三是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)新的供求動(dòng)態(tài)平衡。結(jié)構(gòu)性失衡的根源是資源錯(cuò)配、效率低下,產(chǎn)生大量無效供給,而優(yōu)質(zhì)供給不足。因此,積極財(cái)政政策的作用不是“大水漫灌”,而是精準(zhǔn)施策、積極有效。一方面,積極支持“三去一降一補(bǔ)”政策的落實(shí),并著力做好職工分流、培訓(xùn)、安置工作;另一方面,通過實(shí)施減稅降費(fèi)、鼓勵(lì)研發(fā)創(chuàng)新、支持普惠金融、扶持中小微企業(yè)、改革重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制等措施,為市場機(jī)制發(fā)揮自組織功能創(chuàng)造條件,通過市場力量來矯正結(jié)構(gòu)性失衡。與傳統(tǒng)的擴(kuò)張性政策不同,目前積極財(cái)政政策不是政府直接發(fā)力擴(kuò)大需求,而是通過激發(fā)市場活力來間接發(fā)揮作用,優(yōu)化資源配置,擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)供給;不是通過政策來替代市場,而是讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用;不是單打獨(dú)斗,而是認(rèn)識(shí)和把握穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)關(guān)系,發(fā)揮財(cái)政政策在這些方面的整體效能。
劉尚希
2018年4月
(摘自本書序言)
劉尚希 中國財(cái)政科學(xué)研究院黨委書記兼院長,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,研究員、博士生導(dǎo)師。第十三屆全國政協(xié)委員,國務(wù)院政府特殊津貼專家、國家“百千萬人才工程”,國家文化名家暨“四個(gè)一批”人才、國家“萬人計(jì)劃”領(lǐng)軍人才,高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)(馬工程)專家委員會(huì)委員。社會(huì)兼職有:國務(wù)院教育咨詢委員會(huì)委員、國務(wù)院醫(yī)改咨詢委員會(huì)委員、國家社會(huì)科學(xué)基金學(xué)科評(píng)審組專家、國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃總體專家組成員、中國財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長兼秘書長、國家氣候變化專家委員會(huì)委員、北京市人大常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督顧問、上海市人民政府決策咨詢特聘專家、廣東省政府咨詢顧問等。對收入分配、公共風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、公共財(cái)政、宏觀經(jīng)濟(jì)、公共治理等問題有創(chuàng)新性的探索成果,其代表作有《收入分配循環(huán)論》《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及其防范的研究》《公共風(fēng)險(xiǎn)視角下的公共財(cái)政》等著作;以及《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn):一個(gè)分析框架》《論公共風(fēng)險(xiǎn)》《公共支出范圍:分析與界定》《基本公共服務(wù)均等化與政府財(cái)政責(zé)任》《中國:城鎮(zhèn)化對政府間財(cái)政關(guān)系的挑戰(zhàn)》《財(cái)政與國家治理:基于三個(gè)維度的認(rèn)識(shí)》《論中國特色的積極財(cái)政政策》等論文。
Ⅰ總報(bào)告
2017年中國的積極財(cái)政政策及綜合評(píng)估 武靖州 / 001
2018年中國財(cái)政政策展望:面向公共風(fēng)險(xiǎn)管理的財(cái)政政策 石英華 / 026
Ⅱ財(cái)政與宏觀經(jīng)濟(jì)篇
2017年中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)及財(cái)政運(yùn)行特點(diǎn)分析 王志剛 / 040
2018年中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢及財(cái)政收支預(yù)測 王宏利 / 071
Ⅲ政策評(píng)估篇
中國的政府投資效果分析 潘旭亮 / 127
中國的營改增改革評(píng)估 施文潑 / 185
中國積極財(cái)政政策的區(qū)域性效果梁城城 / 222
Ⅳ風(fēng)險(xiǎn)管理篇
財(cái)政、貨幣金融政策有機(jī)配合以共御風(fēng)險(xiǎn) 張鵬 / 270
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理 王志剛 / 328