在城市化中地方政府推行宅基地置換政策，某種意義上而言，其主要目的是為城市發(fā)展和建設(shè)提供用地或土地指標(biāo)。特別是2004年，中央政府實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，土地征用指標(biāo)受到國家層面上的制約和監(jiān)管，各地紛紛將視角轉(zhuǎn)向本地區(qū)的集體建設(shè)用地，通過集體建設(shè)用地集約利用、置換和整理等措施，節(jié)余一定的建設(shè)用地指標(biāo)，以緩解本地城市發(fā)展建設(shè)用地指標(biāo)的困難。然而，由于當(dāng)前關(guān)于宅基地制度的規(guī)定比較籠統(tǒng)，產(chǎn)權(quán)以及歸屬問題的界定一直比較模糊。因此，用宅基地置換來推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型和城市化建設(shè)，不僅在制度層面上，而且在實(shí)踐層面上都存在這樣或那樣的問題。本書主要關(guān)注上海市宅基地置換中涉地農(nóng)民的住房權(quán)保障和生存權(quán)保障問題，在實(shí)踐調(diào)研的基礎(chǔ)上對(duì)這一問題進(jìn)行了分析和研究。

第一，本書對(duì)宅基地置換的概念進(jìn)行了界定。經(jīng)過與安徽省的實(shí)踐比較，作者認(rèn)為上海市除了集約利用宅基地、補(bǔ)償農(nóng)民相應(yīng)的住房外，還將宅基地置換與土地承包經(jīng)營權(quán)置換小城鎮(zhèn)社會(huì)保障、身份轉(zhuǎn)變等措施結(jié)合起來；而安徽的宅基地置換則主要是將宅基地集約利用和整理，將節(jié)約的土地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)建設(shè)，實(shí)踐中幾乎沒有用農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)來置換城鎮(zhèn)社保，也沒有發(fā)生身份轉(zhuǎn)化。在這個(gè)意義上，筆者認(rèn)為上海宅基地置換更加突出社會(huì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)權(quán)置換的特征，且住房權(quán)保障和生存權(quán)保障問題相對(duì)比較突顯。而安徽的宅基地置換則更加凸顯農(nóng)村宅基地的集約利用，住房權(quán)保障和生存權(quán)保障問題相對(duì)比較緩和。

第二，以耕者有其田、居者有其屋為視角，筆者梳理了新中國成立以來的農(nóng)地改革方式，認(rèn)為無論是農(nóng)村集體化運(yùn)動(dòng)，還是家庭承包責(zé)任制，都是黨和國家落實(shí)農(nóng)村社會(huì)居者有其屋、耕者有其田基本策略。盡管在成文法層面上沒有明確規(guī)定農(nóng)村土地承擔(dān)著農(nóng)村社會(huì)的住房權(quán)和生存權(quán)保障，但是透過一系列政治策略和政治實(shí)踐在農(nóng)村社會(huì)的推行和完善，可以發(fā)現(xiàn)這些努力的方向和目的。但是這種政治策略和政治實(shí)踐，在城市化中日益面臨挑戰(zhàn)和危機(jī)。基于地方政府的土地財(cái)政、基層社會(huì)的治理邏輯，特別是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)規(guī)則的不明確和不科學(xué)，地方政府征地和宅基地置換的實(shí)踐正在挑戰(zhàn)傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)居住和生存的土地根基。筆者結(jié)合全國的調(diào)研，梳理了當(dāng)前農(nóng)村宅基地置換的宏觀背景以及進(jìn)一步改革的發(fā)展趨勢，其中主要趨勢則是將農(nóng)村土地制度改革與社會(huì)保障為主的綜合配套改革結(jié)合起來，盡管這種改革存在這樣或那樣的問題，需要從制度層面上進(jìn)一步完善。

第三，在對(duì)上海市郊區(qū)各試點(diǎn)和非試點(diǎn)地區(qū)調(diào)研的基礎(chǔ)上，筆者主要從上海市宅基地置換的背景、政策以及實(shí)踐的特點(diǎn)等方面來描述宅基地置換實(shí)踐。為了更好地認(rèn)識(shí)上海市宅基地置換及其存在的問題，筆者將上海市宅基地置換與天津市宅基地?fù)Q房、重慶市的地票交易以及安徽宅基地整理等做法進(jìn)行了對(duì)比分析，認(rèn)為各地推行的宅基地置換盡管名稱不一，但實(shí)質(zhì)上都是在城市化進(jìn)程中，試圖通過農(nóng)村集體建設(shè)用地制度的改革，來獲取本地區(qū)城市發(fā)展所需要的土地指標(biāo)以及土地指標(biāo)背后的財(cái)政收入。雖然各地在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上以及推行方式上存在差異，但在這種差異的背后，獲得城市建設(shè)用地的土地指標(biāo)，以及依托土地來經(jīng)營城市的理念并沒有實(shí)質(zhì)性改變。地方在中央政府耕地指標(biāo)監(jiān)管日趨嚴(yán)格的背景下，紛紛從耕地以外的農(nóng)村建設(shè)用地來尋找城市發(fā)展用地或用地指標(biāo)。但是這一過程中，農(nóng)村和農(nóng)民的土地權(quán)益在某種意義上成為城市發(fā)展用地的犧牲品。農(nóng)村社會(huì)的住房權(quán)保障和生存權(quán)保障問題逐漸凸顯出來，成為城市化過程中的衍生物，并逐漸考驗(yàn)當(dāng)前黨和國家的執(zhí)政能力。

第四，本書以宅基地置換后進(jìn)城農(nóng)民住房權(quán)保障為焦點(diǎn)。在宅基地置換中，由于傳統(tǒng)農(nóng)村生產(chǎn)方式、社會(huì)結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)與城市相比，存在很大的差異，而這種差異性在宅基地置換后，成為進(jìn)城后農(nóng)民住房空間、住房習(xí)慣以及住房產(chǎn)權(quán)等問題的根源。目前，學(xué)界對(duì)于這方面研究非常欠缺，筆者通過調(diào)研和訪談發(fā)現(xiàn)，在宅基地置換中部分涉地農(nóng)民還存在住房財(cái)產(chǎn)權(quán)難以得到有效地保障；自愿置換原則在當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)以及治理邏輯下，還得不到有效地遵守；農(nóng)民進(jìn)入小區(qū)后居住成本的上升所帶來的損失威脅到其進(jìn)入小區(qū)居住的可持續(xù)性；還存在家庭人口結(jié)構(gòu)和置換中分配住房數(shù)量和空間的不可持續(xù)性等問題。這些問題致使進(jìn)城農(nóng)民的住房權(quán)保障很難得到有效地維護(hù)。筆者認(rèn)為，應(yīng)該在政策和法律層面上明確規(guī)定，在宅基地置換中應(yīng)保障涉地農(nóng)民的住房權(quán)。同時(shí)，為了有效地保障涉地農(nóng)民的住房權(quán)，應(yīng)該將宅基地置換中節(jié)余的土地或土地指標(biāo)出讓金一部分以股權(quán)化的方式返給涉地農(nóng)民，并明確規(guī)定這部分資金應(yīng)作為涉地農(nóng)民及其子女的住房權(quán)保障金，并明確�？顚Ｓ�。

第五，以宅基地置換后進(jìn)城農(nóng)民生存權(quán)保障為中心。在宅基地置換中，各區(qū)縣政府積極主動(dòng)地推行土地?fù)Q鎮(zhèn)保，筆者認(rèn)為這項(xiàng)政策及其實(shí)踐，看似維護(hù)了農(nóng)民的生存權(quán)，其實(shí)質(zhì)是變相剝奪農(nóng)民土地權(quán)利和生存權(quán)保障。地方政府推行土地?fù)Q鎮(zhèn)保實(shí)踐，在法律層面還存在很多局限性，特別是將傳統(tǒng)的征地補(bǔ)償鎮(zhèn)保模式，推廣到通過鎮(zhèn)保流轉(zhuǎn)土地。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)通過鎮(zhèn)保流轉(zhuǎn)土地，配合宅基地置換后節(jié)余的土地指標(biāo)實(shí)現(xiàn)，而在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)征收這些鎮(zhèn)保流轉(zhuǎn)土地時(shí)，由于鎮(zhèn)保流轉(zhuǎn)土地在法律層面是通過土地承包經(jīng)營權(quán)置換鎮(zhèn)保，與實(shí)踐層面上地方政府因征地而將原來鎮(zhèn)保流轉(zhuǎn)土地任意變?yōu)閲�有建設(shè)用地存在悖論。筆者認(rèn)為，在法律和政策層面上，用土地承包經(jīng)營權(quán)置換鎮(zhèn)保本質(zhì)上是地方政府為了更好地控制集體建設(shè)用地而完成法律上和政策上要求給予失地農(nóng)民落實(shí)社會(huì)保障的一種實(shí)踐。在這個(gè)意義上，在宅基地置換中這種通過鎮(zhèn)保流轉(zhuǎn)土地，是傳統(tǒng)征地制度在新的歷史條件下一種延續(xù)，只不過這種延續(xù)在方式上和補(bǔ)償上與傳統(tǒng)的征地相比得到了改進(jìn)和提升。但是通過剝奪農(nóng)民土地權(quán)益和土地增值收益的思路并沒有實(shí)質(zhì)意義上轉(zhuǎn)變，也沒有落實(shí)中央政策所要求的農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地應(yīng)該同地、同權(quán)、同價(jià)。因此，這種模式僅是在侵犯農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，在某種程度上維護(hù)了農(nóng)民生存權(quán)保障。

但是，由于這種鎮(zhèn)保流轉(zhuǎn)土地方式與傳統(tǒng)的征地方式相比，有了很大的改進(jìn)，因此，在實(shí)踐中其被郊區(qū)農(nóng)民所接受與贊同。特別是鎮(zhèn)保資金與鎮(zhèn)保待遇不斷得到提升，決定了這種模式具有一定合理性。但是這種鎮(zhèn)保流轉(zhuǎn)土地在各區(qū)、縣鎮(zhèn)保資金存在嚴(yán)重壓力的背景下，特別是2010年新出臺(tái)的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》所推行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的新農(nóng)保制度，不斷地沖擊著鎮(zhèn)保流轉(zhuǎn)土地實(shí)踐的推行。根據(jù)實(shí)踐，筆者認(rèn)為，為了更好地維護(hù)涉地農(nóng)民土地權(quán)益和生存權(quán)保障，法律應(yīng)該在逐步改造土地?fù)Q鎮(zhèn)保的基礎(chǔ)上，明確土地承包經(jīng)營權(quán)換鎮(zhèn)保后，涉地農(nóng)民還應(yīng)該基于土地所有權(quán)，享有土地經(jīng)營管理權(quán)、征地參與權(quán)與因征地而享有的土地收益權(quán)；在土地?fù)Q鎮(zhèn)保后，涉地農(nóng)民還應(yīng)享有土地發(fā)展權(quán)；地方政府應(yīng)該在土地?fù)Q鎮(zhèn)保過程中承擔(dān)起其應(yīng)該承擔(dān)的涉地農(nóng)民生存權(quán)保障的責(zé)任。