本書的主題，是近年來學(xué)術(shù)界討論甚至是爭論頗多的一個問題：產(chǎn)業(yè)政策。褒之者認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策有效地彌補(bǔ)了市場失靈，有利于一個國家實(shí)現(xiàn)幼稚產(chǎn)業(yè)的成長和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；貶之者認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是政府對市場機(jī)制的粗暴干預(yù)，扭曲了要素配置，降低了生產(chǎn)率，可謂有百害而無一利。2016年，林毅夫和張維迎作為這兩類觀點(diǎn)的代表學(xué)者，在北京大學(xué)進(jìn)行了一場公開辯論，然而，此后關(guān)于這個問題的爭論似乎并沒有而取得明顯共識。

從上世紀(jì)80年代以來，當(dāng)中國政府從計(jì)劃體制向市場體制轉(zhuǎn)型的時候，曾經(jīng)提出要建立以政府調(diào)控市場、市場引導(dǎo)企業(yè)作為目標(biāo)模式的經(jīng)濟(jì)體制，而產(chǎn)業(yè)政策一度被認(rèn)為是政府調(diào)控市場的有效手段。從那時候起，很長時間以來產(chǎn)業(yè)政策作為對過去國家計(jì)劃的替代，在政府配置生產(chǎn)資源、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。而這種作用到底是改善還是妨礙了市場對資源的配置效率？對此，越來越多的學(xué)者和研究傾向認(rèn)為，應(yīng)該反思中國政府在產(chǎn)業(yè)政策上所體現(xiàn)的選擇性意愿，并且考慮向功能性方面轉(zhuǎn)型。

考慮到產(chǎn)業(yè)政策涉及到經(jīng)濟(jì)體制的核心：政府和市場的關(guān)系。也考慮到自中國共產(chǎn)黨十八大以來，提出重啟改革、加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用。上海交通大學(xué)中國發(fā)展研究院于2017年12月召開了以重塑中國的產(chǎn)業(yè)政策的開放論壇。來自全國各地從事經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)政策研究的眾多學(xué)者在研討中充分表達(dá)了他們對這一重要議題的看法。

從發(fā)言中不難看出，絕大部分學(xué)者在這個問題上雖然存在認(rèn)識和研究視角差異，但是也存在非常明顯的共識。大家普遍承認(rèn)，市場和政府是兩種有各自優(yōu)勢和不足的資源配置或經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制，不應(yīng)該把兩者對立起來。要提高一國經(jīng)濟(jì)的配置效率，首先要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用；其次，當(dāng)市場機(jī)制存在失靈情況（或者存在市場機(jī)制無法顧及的整體協(xié)調(diào)效應(yīng)時），政府應(yīng)該運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策，緩解導(dǎo)致市場失靈的各種限制因素，這既是國際上發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家通常的做法，也是中國未來產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的方向；最后，考慮到政府運(yùn)作機(jī)制同樣會出現(xiàn)失靈，以及產(chǎn)業(yè)政策的有效性需要和市場、社會條件相聯(lián)系，因此，產(chǎn)業(yè)政策要提高有效性，需要完善公共治理和優(yōu)化政策制定實(shí)施機(jī)制。

收錄到本書的19篇論文，大部分是作者們在本次會議上報(bào)告的文章，少部分是編者為了使得本書的內(nèi)容更完整、視角更全面、觀點(diǎn)代表性更充分而向部分專家另行的約稿。根據(jù)文章主題，我們將全部論文分為了四個大專題。

第一個專題為從政府與市場關(guān)系理解產(chǎn)業(yè)政策，包括四篇論文。王廷惠從市場與政府協(xié)同互補(bǔ)超越二分法的視角，強(qiáng)調(diào)市場與政府并非新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)框架中非此即彼、相互排斥、相互替代的簡單關(guān)系。市場決定性配置資源具備市場競爭過程的知識優(yōu)勢和發(fā)現(xiàn)功能，政府則具有矯正作為優(yōu)勢和整體協(xié)調(diào)優(yōu)勢，其有效作為是處于發(fā)展劣勢的經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)后發(fā)劣勢為后發(fā)優(yōu)勢的關(guān)鍵，實(shí)踐展現(xiàn)出二者在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程的優(yōu)點(diǎn)疊加、優(yōu)勢協(xié)同。從而實(shí)現(xiàn)二者在優(yōu)勢動態(tài)互補(bǔ)基礎(chǔ)上的協(xié)作協(xié)同。

宋磊認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策可分為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和企業(yè)合理化政策，前者即推動特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，后者即政府在企業(yè)層面協(xié)助企業(yè)改進(jìn)管理實(shí)踐的政策，二者分別對應(yīng)違背市場機(jī)制、政策資金規(guī)模較大和遵從市場機(jī)制、政策資金規(guī)模很小的產(chǎn)業(yè)政策。競爭政策可分為限制大企業(yè)濫用壟斷地位的政策和支持中小企業(yè)發(fā)展的政策。因此，產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策未必是非此即彼的關(guān)系，企業(yè)合理化政策實(shí)際上兼具產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的特征，應(yīng)該成為中國產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整方向。

黃少卿和郭洪宇從政府和市場的互補(bǔ)關(guān)系角度，強(qiáng)調(diào)有效的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該以增強(qiáng)市場競爭秩序?yàn)榕袛嘁罁?jù)，據(jù)此他們重新審視了產(chǎn)業(yè)政策對于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理性與必要性，作者尤其強(qiáng)調(diào)指出，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)快速發(fā)展的今天，實(shí)施反壟斷的產(chǎn)業(yè)組織政策關(guān)系到中國未來能否建立競爭型的市場秩序。

胥莉基于對中國零售支付產(chǎn)業(yè)的案例分析指出，該產(chǎn)業(yè)具有雙邊市場特征和網(wǎng)絡(luò)外部性特征的產(chǎn)業(yè)，當(dāng)線上支付和線下支付的邊界越來越模糊，線下支付的價格強(qiáng)監(jiān)管與線上支付的弱監(jiān)管，使得線上支付迅速向線下滲透。在中國，對支付行業(yè)的監(jiān)管慢于實(shí)際發(fā)展速度，容易產(chǎn)生很多風(fēng)險(xiǎn)。因此，如果政府能夠推行有效的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管政策，就可以和市場機(jī)制一起更好地共同推進(jìn)零售支付產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第二個專題為產(chǎn)業(yè)政策制定的程序與實(shí)施：國際比較，包括5篇文章。江飛濤和李曉萍討論了中國產(chǎn)業(yè)政策的制定程序與組織機(jī)制。他們認(rèn)為，中國條塊分割的行政官僚體系是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策制定與執(zhí)行過程的核心，導(dǎo)致當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策制定過程具有封閉性和不透明性，各部門之間存在利益競爭、討價還價、協(xié)調(diào)困難等問題，使得中國政策部門制定和延續(xù)具有根本缺陷的產(chǎn)業(yè)政策。因而，政策程序與組織機(jī)制的改革是中國工業(yè)管理體制改革的關(guān)鍵。

白雪潔就日本產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施，通過案例分析揭示出，在日本的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展中，相對于政府，似乎企業(yè)更具主導(dǎo)力量。在眾多利益相關(guān)方的較量博弈中，產(chǎn)業(yè)政策制定主體通產(chǎn)省用誘導(dǎo)性政策手段引導(dǎo)企業(yè)，而企業(yè)會順從與自身需求相吻合的產(chǎn)業(yè)政策、抵觸與企業(yè)自主發(fā)展意愿相悖的產(chǎn)業(yè)政策。塑造公平機(jī)制的市場環(huán)境的功能性政策比選擇性產(chǎn)業(yè)政策更重要，實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策需要全面評估產(chǎn)業(yè)的組織特征，企業(yè)的競爭傾向等，應(yīng)更加慎重。

趙靜專門就中國煤炭產(chǎn)業(yè)政策的演化給出了一個精彩剖析，她發(fā)現(xiàn)，不同階段的政策都反映出政府在煤炭部門實(shí)施的是非典型的選擇性產(chǎn)業(yè)政策：挑選出貢獻(xiàn)者（pick up contributor），以這方式改變煤炭資源分配和干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動。煤炭產(chǎn)業(yè)各個時期的政策都只為解決當(dāng)前行業(yè)存在的問題，滿足國家經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，但是產(chǎn)業(yè)治理本身卻始終缺乏全方位的問題梳理和長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃。

孫彥紅詳細(xì)介紹了歐盟產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展歷程與新動向：歐盟產(chǎn)業(yè)政策于1990年正式啟動，既是歐盟層面的指導(dǎo)性方針，又是對成員國產(chǎn)業(yè)政策的補(bǔ)充，以保持和提升歐盟工業(yè)競爭力為目標(biāo)，以市場導(dǎo)向?yàn)榛�本理念，大致形成了一個橫向政策與部門政策有機(jī)結(jié)合的整體實(shí)施框架。近年來，歐盟委員會提出再工業(yè)化戰(zhàn)略，制定了一套包含鼓勵新技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新、改善市場條件、增加融資機(jī)會、培育人力資本與技能轉(zhuǎn)型的四大支柱和旨在清潔生產(chǎn)的先進(jìn)制造技術(shù)、關(guān)鍵使能技術(shù)等六大優(yōu)先領(lǐng)域的實(shí)施框架，使得產(chǎn)業(yè)政策的前瞻性更加突出。

黃陽華從美國學(xué)派視角討論了美國的產(chǎn)業(yè)政策，他指出，美國學(xué)派以生產(chǎn)效率-內(nèi)部改善-關(guān)稅保護(hù)為核心，構(gòu)建起一個適用于發(fā)展中大國快速推進(jìn)工業(yè)化戰(zhàn)略的發(fā)展思想與戰(zhàn)略體系。后危機(jī)時代美國制造業(yè)復(fù)興計(jì)劃與美國學(xué)派產(chǎn)業(yè)政策核心理念一脈相承。研判美國貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)將其放置在后危機(jī)時美國制造業(yè)復(fù)興計(jì)劃的整體戰(zhàn)略框架下加以分析，以求更為準(zhǔn)確地認(rèn)識美國政策慣例。

第三個主題為產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策，包括4篇文章。吳敬璉認(rèn)為，很長時間以來，中國實(shí)施的選擇性產(chǎn)業(yè)政策壓制了市場競爭機(jī)制，當(dāng)前中國需要通過強(qiáng)化競爭政策來推動中國經(jīng)濟(jì)的增長，使市場發(fā)揮有效配置資源和共融激勵機(jī)制的功能，這其中會涉及很多理論問題、政策問題、法律問題和執(zhí)法問題。中國政府應(yīng)該要加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法和公平競爭審查等確保競爭的政策實(shí)施。

魏加寧和楊光普同樣強(qiáng)調(diào)，新時代中國的產(chǎn)業(yè)政策必須服從競爭政策，貫徹落實(shí)黨的十九大有關(guān)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略部署，需要加快確立與現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系相匹配的政策體系，確立并強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。其中，適時調(diào)整現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策，及時退出那些具有選擇性的產(chǎn)業(yè)政策，更加強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策的功能性，使產(chǎn)業(yè)政策成為促進(jìn)競爭、提升市場功能的輔助手段，營造公平的市場競爭環(huán)境。

胡琨以德國為例，專門討論了歐盟國家產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關(guān)系。德國經(jīng)濟(jì)政策強(qiáng)調(diào)對競爭秩序的維護(hù)，政府只在市場失靈導(dǎo)致競爭受限時或競爭秩序受到威脅時實(shí)施必要的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和地區(qū)結(jié)構(gòu)政策。在歐洲一體化進(jìn)程中，競爭政策權(quán)限被收歸歐盟層面，其根本出發(fā)點(diǎn)是提高歐盟經(jīng)濟(jì)競爭力與改善歐盟民眾的共同福祉。歐盟委員會為此建立有完備的國家援助控制機(jī)制，以落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策的公平競爭審查。近年來，德國以工業(yè)4.0和《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》等為代表的以促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和專業(yè)勞動力形成為重點(diǎn)的功能型產(chǎn)業(yè)政策比重不斷增大。

黃少卿就產(chǎn)業(yè)政策何以增強(qiáng)市場競爭，提出了討論產(chǎn)業(yè)政策問題的三只手理論框架：基于看不見的手，產(chǎn)業(yè)政策沒有必要；基于信息范式的扶持之手，引入功能性產(chǎn)業(yè)政策，讓政府發(fā)揮一些功能是必要的；主張掠奪之手的公共選擇理論，則強(qiáng)調(diào)官員追求私利的動機(jī)會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策難以奏效。進(jìn)而，根據(jù)對中國三個產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)證評估，他強(qiáng)調(diào)，為了讓產(chǎn)業(yè)政策有效果，必須在用對扶持之手的同時管住掠奪之手。

第四個專題為中國的產(chǎn)業(yè)政策：反思與前瞻，包括6篇文章。吳敬璉特別強(qiáng)調(diào)，中國的產(chǎn)業(yè)政策不是存廢問題，而是轉(zhuǎn)型問題。中國在20世紀(jì)80年代從日本引進(jìn)的是選擇性產(chǎn)業(yè)政策。因政府行政機(jī)關(guān)并沒能力預(yù)先知道何種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織最優(yōu)，且該政策與市場化改革相矛盾，因此必須對產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行轉(zhuǎn)型。要打破重重阻力和障礙，改變長期實(shí)行選擇性產(chǎn)業(yè)所形成的思維定式和體制惰性需要進(jìn)行艱苦的努力，是不可能輕易取得成功的。政府各部門的工作必須謹(jǐn)守十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》指出的方向，做到有所為、有所不為。......