序

本書系筆者在國家社科基金項目“農(nóng)民工城市融入模型及政策仿真研究”（批準號：10BRK012）成果的基礎上修改完善而成。項目研究過程中發(fā)現(xiàn)，中央及地方性政策指向及相關數(shù)據(jù)，不限于農(nóng)村進城務工人員，而是面向外來務工人員群體乃至整個流動人口，問卷調(diào)查及政策仿真以“外來務工人員”為主要研究對象，故本書最終定名為《融入城市：外來務工人員城市融入模型及政策仿真研究》。

伴隨我國城市化的推進，外來務工人員已經(jīng)成為一個規(guī)模巨大的特殊社會群體。外來務工人員的問題難以解決，很大程度上與該群體和城市化之間還沒有形成良性互動有關。隨著我國工業(yè)化和城市化水平的不斷提高，外來務工人員問題得以緩解的主要標志，就是外來務工者與相應人口不斷在城市沉淀，并逐步融入城市社會。外來務工人員的城市融入，折射出的是不同群體之間的利益關系，既涉及國家層面的宏觀政策，又與流入地的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)、社會資源分配的規(guī)則、流入地居民的接納程度以及務工者的社會經(jīng)濟背景等因素相關。

從影響外來務工人員城市融入的宏觀和微觀因素看：（1）戶籍制度一直被視為影響外來務工人員城市融入的關鍵因素，是該群體面臨各種不公平的基礎性制度。戶籍制度及與之相捆綁的相關社會制度，把外來勞動力排斥在城市主流勞動力群體之外，并且在公共資源配置和公共服務方面始終存在區(qū)域性和制度性分割。近年來各地戶籍改革成效不一，改革領域所具有的政策推動和相機決策特征較為明顯。而未來改革的基本思路是:戶口與福利保障脫鉤，逐步消除外來人口和城市居民的身份差別，實行居住登記制度，實現(xiàn)自由遷徙和常住人口基本公共服務的全覆蓋。（2）土地流轉(zhuǎn)是推動外來務工人員市民化的重要環(huán)節(jié)。土地流轉(zhuǎn)既推動了農(nóng)民向農(nóng)民工的轉(zhuǎn)變，又促進了農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)變，因此，土地流轉(zhuǎn)的順利運行有助于加速進城務工者的城市融入進程。（3）城鄉(xiāng)二元就業(yè)制度對外來務工人員城市融入有著重要影響。中央和地方政府應該著力于促進勞動力跨戶籍、跨地區(qū)、跨行業(yè)的合理流動，打破二元勞動力市場的身份隔絕，創(chuàng)造一種公平的勞動力市場的競爭機制。（4）社會保障權(quán)是外來務工人員合法權(quán)益的重要組成部分。改革開放以來，以農(nóng)民工為主體的流動人口均不同程度地付出了社會保障權(quán)益代價，這種損失可能造成個人生活風險的累積，進而加劇整體社會風險。在制度設計上，應優(yōu)先發(fā)展體現(xiàn)權(quán)利義務對應關系的社會保障，適度發(fā)展非就業(yè)關聯(lián)性保障，同時，應盡快改變分割的社會保障資源管理模式。（5）人力資本和社會資本是影響外來務工人員城市融入的重要因素。人力資本直接關系到外來務工者的非農(nóng)就業(yè)能力、收入水平，對其在城市的經(jīng)濟融入、社會融入乃至心理融入均存在顯著影響。關系型社會資本和契約型社會資本在外來務工者城市融入的不同階段，其影響具有差異性。

社會政策作為一個重要變量，影響著外來務工人員在城市的經(jīng)濟社會地位、謀生立足的能力、在城市發(fā)展的可能性，以及能否與城市居民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。國家層面外來務工人員社會政策的演變歷程表現(xiàn)為兩個主線：一是城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革，二是外來務工人員就業(yè)環(huán)境的改善及合法權(quán)益之維護。中央和政府職能部門對外來務工人員的社會政策調(diào)整持積極態(tài)度，政策目標表現(xiàn)為：促進人口、勞動力的流動與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展相協(xié)調(diào)，追求經(jīng)濟的快速健康發(fā)展，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，保持國家政治、經(jīng)濟、社會的長期穩(wěn)定。現(xiàn)階段外來務工人員社會政策特征主要表現(xiàn)為：（1）在社會政策調(diào)整過程中以維護和保障外來務工人員的利益、實現(xiàn)共享社會發(fā)展成果為基準；（2）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是我國外來務工人員社會政策調(diào)整的基本框架、現(xiàn)實條件和行動基礎；（3）走向城鄉(xiāng)一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面發(fā)展，即城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略布局、市場和資源配置的統(tǒng)一規(guī)劃。從區(qū)域?qū)用婵�，長三角地區(qū)的地方政府因地制宜，在遵循中央政府指導思想和基本原則的基礎上，在改善外來務工人員就業(yè)環(huán)境、加強與外來務工者福利和權(quán)益相關的社會保障制度建設、計劃生育管理與服務、勞動用工制度、戶籍及居住管理、子女教育、住房條件改善等方面做了大量工作；而珠三角地區(qū)政策的出臺緊跟時代的步伐，滿足現(xiàn)行實際情況的需要，外來務工人員在流入地享受的權(quán)利和福利待遇已經(jīng)逐步從單一的社會保險擴展到就業(yè)指導、職業(yè)培訓、子女教育、社會救助及法律援助等多個方面，外來務工人員融入城市社會的制度性障礙在逐步減少。

本書對外來務工人員城市融入程度的測度從微觀層面和宏觀層面兩個層次進行。微觀層面的考察包括：一是基于個人或家庭的角度，運用擴展線性支出系統(tǒng)模型（ELES模型）測算外來務工人員在城市生活的基本需求，并與其收入水平相比較，反映外來務工人員城市融入的經(jīng)濟能力；二是通過建立市民化意愿的多元Logistic回歸模型，分析不同類型變量對外來務工人員市民化意愿的影響。宏觀層面的考察包括：一是基于公共資源配置視角，分析公共資源配置狀況及均衡性、外來人口對公共資源分配的攤薄效應，以及公共資源配置中存在的問題；二是通過構(gòu)建財政壓力—政策響應模型及政策仿真，測算提高外來務工人員的城市融入程度，可能帶來的財政壓力以及如何進行政策優(yōu)化設計。

本書認為，外來務工人員城市融入的福利政策效應，取決于兩個關鍵因素：財政壓力和政策響應能力。財政壓力是地方政府在外來人口管理制度安排和福利政策設計中需要考慮的重要因素。測算結(jié)果顯示，如果外來人口有資格獲得相應的市民待遇，地方政府在社會保險和最低生活保障方面將面臨較大財政壓力。根據(jù)現(xiàn)階段補貼水平，子女教育與住房保障帶來的財政補貼壓力應該在承受能力范圍之內(nèi)。將外來務工人員納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，并不斷擴大覆蓋面、提高參保率，對縮小戶籍人口快速老齡化導致的養(yǎng)老基金缺口具有較好的補償作用。但從長遠看，隨著外來人口繼續(xù)滯留概率提高，未來的養(yǎng)老金待遇給付增加，外來務工人員的“養(yǎng)老金紅利”將會轉(zhuǎn)變?yōu)椤梆B(yǎng)老金負債”。外來務工人員的社會保險特別是社會救濟問題，如果不能在中央財政的框架下予以解決，這項政策安排將給地方政府帶來巨大的財政成本，使它在現(xiàn)階段并不具備足夠的可行性。政府的政策響應能力表現(xiàn)在兩個方面：一是籌資能力，二是政策協(xié)調(diào)性，兩者相輔相成。其中，籌資能力在很大程度上與地方經(jīng)濟發(fā)展特別是財力相關聯(lián)，政策協(xié)調(diào)性受制于政府之間乃至部門之間的合作關系。中央政府、流入地政府、流出地政府以及各職能部門之間的協(xié)調(diào)關系，各主體目標利益的不一致性，勢必會對外來務工人員福利體系的構(gòu)建產(chǎn)生影響。推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、促進外來務工人員城市融入，不僅要打破現(xiàn)行戶籍制度障礙，更重要的是促進基本公共服務和社會福利的均等化，問題的實質(zhì)在于財政體制。

外來務工人員城市融入是一個長期過程，其重要表現(xiàn)是獲取平等的市民權(quán)利，而制度障礙是阻礙外來務工人員城市融入的重要因素，包括戶籍制度、勞動就業(yè)制度、土地流轉(zhuǎn)制度、社會保障制度等領域的改革，以及涉及外來務工人員城市融入成本分擔和公共資源與公共服務供給的財政體制改革，改革成效將在很大程度上影響該群體城市融入的進展和質(zhì)量。現(xiàn)階段應按照如下政策思路推進：（1）積極推進戶籍制度改革，鼓勵有條件、有意愿的外來務工者在城市落戶；（2）以居住證為依托，構(gòu)建起“梯度賦權(quán)”的公共服務供給機制；（3）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、競爭有序的勞動力市場體系；（4）推進農(nóng)村土地制度改革，建立健全土地流轉(zhuǎn)市場；（5）進一步提高城市公共管理水平和公共服務資源配置能力；（6）進一步完善公共財政體制，建立外來務工人員城市融入的成本分擔機制；（7）完善公共服務供給模式，建立公共服務供給的最低標準制度。