總序　如何走向民主行政法
——樹(shù)立行政法治觀念與創(chuàng)新行政法律制度
隨著經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的艱難確立和政治體制改革的穩(wěn)健展開(kāi)，30多年來(lái)，我國(guó)的行政法制發(fā)展取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。與改革開(kāi)放以前相比，經(jīng)過(guò)恢復(fù)發(fā)展、規(guī)范發(fā)展、全面發(fā)展三個(gè)發(fā)展階段的行政法制，逐漸發(fā)生了以下幾個(gè)方面的重大變化：第*，法治觀念逐步強(qiáng)化。改革開(kāi)放以來(lái)，在反思傳統(tǒng)人治觀念的基礎(chǔ)上，行政法逐步確立起核心的法治觀念，20世紀(jì)末期又把“依法治國(guó)”確立為基本治國(guó)方略，上升為憲法原則。第二，行政法的權(quán)力結(jié)構(gòu)從重權(quán)力、輕權(quán)利向權(quán)力和權(quán)利并重轉(zhuǎn)變。《行政訴訟法》的頒布，使權(quán)力結(jié)構(gòu)的重心開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)移，《國(guó)家賠償法》《行政處罰法》《行政復(fù)議法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》的出臺(tái)促進(jìn)了這一調(diào)整，開(kāi)始形成權(quán)力和權(quán)利良性互動(dòng)的局面。第三，政府職能從全能型政府向有限政府、從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。隨著對(duì)政府與市場(chǎng)、與社會(huì)、與中介組織關(guān)系的認(rèn)識(shí)不斷深化，政府開(kāi)始逐步轉(zhuǎn)變職能，將部分職能讓渡于社會(huì)，發(fā)生了行政事務(wù)民營(yíng)化的轉(zhuǎn)變，同時(shí)也增加了新職能，如鼓勵(lì)、支持非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能。第四，行政法機(jī)制從單純的制約機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橹萍s和激勵(lì)兼顧。第五，行政行為方式從純粹的命令—服從模式發(fā)展成為強(qiáng)制與非強(qiáng)制手段并重、優(yōu)先采取非強(qiáng)制手段的多樣化局面。第六，在程序與實(shí)體的關(guān)系上，從重實(shí)體、輕程序，重結(jié)果、輕過(guò)程，發(fā)展到實(shí)體和程序并重，結(jié)果和過(guò)程并重。第七，在對(duì)行政的監(jiān)督上，從單純的權(quán)力監(jiān)督，發(fā)展到權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督并重。這些變化是廣泛和深刻的，對(duì)行政法制建設(shè)具有革命性影響。
我國(guó)行政法制獲得的新近重要發(fā)展和面臨的重大現(xiàn)實(shí)課題，從總體上反映了行政法文化革新、行政法制轉(zhuǎn)型發(fā)展的成果和方向，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治和精神文明發(fā)展的客觀要求，體現(xiàn)了行政法制追求民主化、科學(xué)化和法治化的趨勢(shì)，也提出了行政法制更穩(wěn)健發(fā)展的新任務(wù)�？梢哉f(shuō)，這對(duì)于完善中國(guó)行政法制的具體制度和學(xué)科體系，全面實(shí)施依法治國(guó)方略，促進(jìn)行政法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和文化的穩(wěn)健發(fā)展，使行政法制能獲得更快、更健康的發(fā)展，具有重大的理論和實(shí)踐意義。
人們的觀念就是人們的眼鏡，戴什么眼鏡就看到什么世界。具有不同的法制觀念，對(duì)于客觀事物會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)，也會(huì)產(chǎn)生不同的法制實(shí)踐效果。在推動(dòng)行政法制改革創(chuàng)新的新形勢(shì)下、新進(jìn)程中，應(yīng)根據(jù)變化了的法律價(jià)值觀，樹(shù)立與之相適應(yīng)的現(xiàn)代法治觀念，否則難免在行動(dòng)上發(fā)生重大偏差。這是擺在行政公務(wù)人員及其他社會(huì)人士面前的一個(gè)重大課題，主要包括：一是要樹(shù)立以人為本、保障人權(quán)、尊重人格的觀念；二是要樹(shù)立憲法、法律至上，政府權(quán)力有限的觀念；三是要樹(shù)立行政民主、公眾參與、共同治理的觀念；四是要樹(shù)立建設(shè)服務(wù)型政府、強(qiáng)化公共服務(wù)的觀念；五是要樹(shù)立政府誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信、官民互信的觀念；六是要樹(shù)立接受監(jiān)督、責(zé)任到位、權(quán)利救濟(jì)的觀念。
理論指導(dǎo)實(shí)踐，實(shí)踐豐富理論。從憲政建設(shè)和法治政府建設(shè)的角度看，我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)并將繼續(xù)深刻表現(xiàn)出行政法制在增強(qiáng)民主性方面的如下幾個(gè)方面的深刻變化（不僅是行政法制和行政法學(xué)，其他法律領(lǐng)域和制度也同樣發(fā)生著相關(guān)的深刻變化和影響）。
1.關(guān)于中國(guó)行政法基礎(chǔ)理論的民主化發(fā)展。2004年修憲時(shí)“人權(quán)入憲”后，新時(shí)期行政法制的民主化趨勢(shì)日益受到學(xué)界關(guān)注和研究，行政民主論應(yīng)當(dāng)成為21世紀(jì)中國(guó)行政法學(xué)的基礎(chǔ)理論之一而發(fā)揮其應(yīng)有的指導(dǎo)作用。有關(guān)實(shí)務(wù)研究和理論創(chuàng)新的要點(diǎn)是：其一，從當(dāng)今世界民主化潮流的角度審視現(xiàn)代行政法的民主性問(wèn)題，分析民主化潮流對(duì)行政法治進(jìn)程的影響；其二，探討行政民主的基本概念、演進(jìn)歷程和各國(guó)特點(diǎn)，以及行政民主的理論構(gòu)造、制度安排和制約因素，如協(xié)商行政民主、行政服務(wù)、應(yīng)急法治的理念與制度；其三，探討行政法制的民主走向和行政民主原則的確立，行政民主原則的含義、構(gòu)成、成本和作用，及其在行政法制諸環(huán)節(jié)的運(yùn)用和難題；其四，在前述基礎(chǔ)上，探索在民主精神引導(dǎo)下進(jìn)一步推動(dòng)行政法制的觀念更新與制度創(chuàng)新。
2.關(guān)于中國(guó)行政法主體理論與制度的民主化發(fā)展。新時(shí)期行政法制建設(shè)的基本趨勢(shì)是行政主體的多元化、多樣化、社會(huì)化。轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的復(fù)雜多樣的行政管理組織形態(tài)，或者說(shuō)公權(quán)力組織形態(tài)，亟須從理論和操作上得到廓清，更多的組織形態(tài)（如社會(huì)行政主體）將會(huì)具備行政被告資格。涉及的理論問(wèn)題和實(shí)務(wù)問(wèn)題非常多，例如，審議會(huì)、聯(lián)席會(huì)議、非政府組織的角色和職責(zé)等，都涉及公民參與管理的權(quán)利能否得到實(shí)現(xiàn)。這方面的理論與實(shí)務(wù)發(fā)展，有賴于并有助于廓清公共行政與行政法的關(guān)系，也有賴于并有助于行政組織人員法制的發(fā)展。
3.關(guān)于中國(guó)行政法行為理論與制度的民主化發(fā)展�；�本趨勢(shì)是行為方式的多樣化、柔軟化、簡(jiǎn)便化、規(guī)范化、高效化，行政行為理念將增加現(xiàn)代性，形成并普遍接受廣義的行政行為概念�？梢灶A(yù)料，除了行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則等傳統(tǒng)行政行為將繼續(xù)發(fā)展外，行政指導(dǎo)、行政合同（契約、協(xié)議）、行政規(guī)劃、行政服務(wù)、行政資助（給付）、行政獎(jiǎng)勵(lì)、政府采購(gòu)、行政和解、公民參與、合作行政、共同治理等柔軟、互動(dòng)的行政方式，將獲得更快速、規(guī)范化的發(fā)展。特別是政府信息公開(kāi)法制和行政應(yīng)急法制需要獲得更多關(guān)注、更大發(fā)展。
4.關(guān)于中國(guó)行政法監(jiān)督救濟(jì)理論與制度的民主化發(fā)展。行政法制體系中的監(jiān)督救濟(jì)要素和過(guò)程，將出現(xiàn)多元化、多樣化、系統(tǒng)化、便民化、民主化的發(fā)展趨勢(shì)。出現(xiàn)的創(chuàng)新制度，如更有效果的行政調(diào)解制度、規(guī)范化的行政怨情處理（行政投訴）制度、人大監(jiān)督專員制度，更有力的司法審查制度（包括抽象行為司法審查制度），更人性、公平、便民的行政賠償制度和行政補(bǔ)償制度。
我國(guó)的行政法制建設(shè)已經(jīng)并正在逐漸經(jīng)歷民主化、科學(xué)化、法治化和精細(xì)化的艱難行程，這是行政法制的民主精神、科學(xué)精神、法治精神日益增強(qiáng)、緊密聯(lián)系、相互影響的交叉復(fù)合進(jìn)程，其與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和思想文化生活等各個(gè)方面以及憲法監(jiān)督、刑事法治等其他公法領(lǐng)域有著強(qiáng)烈深刻持久的交互影響。不斷增強(qiáng)行政管理和行政法制的民主性、科學(xué)性和規(guī)范性，特別是行政法制的民主化趨勢(shì)及其制度創(chuàng)新，逐步構(gòu)建民主行政法，這是一個(gè)基本的發(fā)展脈絡(luò)。我們應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)知和秉持符合中國(guó)國(guó)情和普世精神的法律價(jià)值觀，以現(xiàn)代民主法治發(fā)展的眼光，根據(jù)行政法治發(fā)展的要求，從觀念上、體制上、規(guī)范上和具體制度及方法技術(shù)上進(jìn)行深入研究與思考，把握發(fā)展趨勢(shì)，作出正確選擇，通過(guò)深化改革積極推進(jìn)觀念更新和制度創(chuàng)新，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，努力推動(dòng)行政法制和行政法學(xué)在新時(shí)期獲得更大的發(fā)展，促進(jìn)行政法治目標(biāo)的完整實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)中國(guó)大陸經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的快速、健康、和諧發(fā)展。
從依法有效保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的角度出發(fā)，對(duì)民主行政、行政指導(dǎo)、行政合同、行政規(guī)劃、行政應(yīng)急、行政資助、行政獎(jiǎng)勵(lì)、參與行政、合作行政、城市治理、行政和解、行政調(diào)解等諸多行政法學(xué)新領(lǐng)域、新課題進(jìn)行探索，有助于深化認(rèn)識(shí)、形成共識(shí)、推動(dòng)革新，獲得對(duì)行政法制民主化發(fā)展趨勢(shì)及其制度創(chuàng)新規(guī)律性的認(rèn)識(shí)，加快法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)的步伐，這是設(shè)立“民主行政法論叢”的立意，希望借此擴(kuò)展視野、培養(yǎng)人才、多出成果、奉獻(xiàn)社會(huì)。
謹(jǐn)以為序。
莫于川

應(yīng)當(dāng)依法防范化解突發(fā)社會(huì)安全事件
——為莫于川教授主編《社會(huì)安全法治論》序
2015年5月，我曾應(yīng)邀為莫于川教授所著《民主行政法要論》一書(shū)寫序，時(shí)隔五年，我再次應(yīng)邀為本書(shū)《社會(huì)安全法治論》寫序。五年來(lái)，于川圍繞如何建立科學(xué)高效的突發(fā)社會(huì)安全事件應(yīng)急法律機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)研究，致力于“民主行政法論叢”的編寫，本書(shū)已經(jīng)是該論叢的第四本著作了。五年的時(shí)間不算長(zhǎng)，于川的奮進(jìn)和速度使人震撼，這不僅僅表明一個(gè)學(xué)者的學(xué)術(shù)志趣和勤奮，這個(gè)論叢的主題也體現(xiàn)了一個(gè)學(xué)者的社會(huì)責(zé)任感和憂國(guó)愛(ài)民的擔(dān)當(dāng)。
本書(shū)共分六章，先后悉心梳理了突發(fā)社會(huì)安全事件應(yīng)急的法律理論，這無(wú)疑對(duì)于突發(fā)社會(huì)安全事件的相關(guān)理論起了奠基作用。書(shū)中列舉了我國(guó)一些突發(fā)事件的典型事例的調(diào)研報(bào)告，全面展示了我國(guó)突發(fā)社會(huì)安全事件應(yīng)急法制的發(fā)展進(jìn)程，同時(shí)，作者對(duì)德、法、美、英、日、韓等眾多國(guó)家有關(guān)突發(fā)社會(huì)安全事件應(yīng)急法律制度和理論，作了比較研究，這種國(guó)內(nèi)外廣泛的調(diào)查研究，視野開(kāi)闊而工程浩繁，顯示了著作的厚重和份量，加強(qiáng)了論著的說(shuō)服力。在充分的調(diào)查問(wèn)卷和事例分析的基礎(chǔ)之上，針對(duì)如何構(gòu)建突發(fā)社會(huì)安全事件應(yīng)急法制的要素體系和處置突發(fā)社會(huì)安全事件的難點(diǎn)，提出了法治化的對(duì)策思路，并且將新冠肺炎疫情的防控，納入了本書(shū)的視野，這無(wú)疑突顯了論著的快捷反映和現(xiàn)實(shí)意義。
天道酬勤，所向披靡，近年來(lái)，于川堅(jiān)持著力于民主行政、應(yīng)急行政等領(lǐng)域理論基礎(chǔ)與前沿問(wèn)題的研究，取得諸多富有特色的理論成果，受到學(xué)界和實(shí)務(wù)界的高度重視，為中國(guó)特色行政法理論和制度體系的建設(shè)作出了突出貢獻(xiàn)。于川篤于學(xué)術(shù)研究，同時(shí)著力于社會(huì)事務(wù)，在中央有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和地方政府等擔(dān)任許多兼職，主持課題和立法研究，多次獲獎(jiǎng)，作為主編，足顯本書(shū)的亮色，并且參與的撰稿人，也多是中青年學(xué)術(shù)精英，《社會(huì)安全法治論》一書(shū)正是于川及其團(tuán)隊(duì)潛心研究的集中體現(xiàn)，是國(guó)內(nèi)應(yīng)急行政領(lǐng)域?yàn)閿?shù)不多的佳作。相信本書(shū)的面世，將為學(xué)界同仁帶來(lái)諸多啟迪，為實(shí)務(wù)部門同志帶來(lái)重要引導(dǎo)。值得關(guān)注的是，受新冠疫情影響，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》修改工作即將開(kāi)展，本書(shū)的出版勢(shì)必在推動(dòng)我國(guó)應(yīng)急行政的法治化建設(shè)方面作出重要貢獻(xiàn)，進(jìn)而推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義行政法治的革新和法治國(guó)家的建設(shè)。
接讀書(shū)稿，難抑欣喜，我為于川及其團(tuán)隊(duì)點(diǎn)贊，為難得的好書(shū)點(diǎn)贊，并鄭重推薦，期望共享，相信實(shí)務(wù)界和學(xué)界同仁以及廣大讀者都將舉起理論的旗幟，為推進(jìn)我國(guó)的法治建設(shè)，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化，共同作出不懈努力！
應(yīng)松年中國(guó)政法大學(xué)終身教授，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)。
2020年初夏于北京世紀(jì)城