本書在對傳統(tǒng)政策科學進行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，針對公共政策系統(tǒng)的特征，運用風險管理理論、系統(tǒng)分析理論和項目管理理論對公共政策領(lǐng)域的風險進行系統(tǒng)研究。采取流程圖法和環(huán)境分析法相結(jié)合的綜合辨識方法實現(xiàn)了公共政策過程中的風險辨識，基于控制區(qū)間和記憶模型創(chuàng)造性地構(gòu)建了公共政策的風險評價模型，將工作分解結(jié)構(gòu)和綜合應急評審與響應技術(shù)相整合，提出一種全新的風險控制模式——風險分解和控制系統(tǒng)，從而為解決傳統(tǒng)政策科學中所困惑的不確定性問題提供了一種全新的理論范式。
本書適合管理學、經(jīng)濟學和政治學相關(guān)專業(yè)的高校師生和科研工作者閱讀，并可為政府部門提供理論指導和決策借鑒。
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本書采取流程圖法和環(huán)境分析法相結(jié)合的綜合辨識方法實現(xiàn)公共政策制定及執(zhí)行過程中的風險識別，并針對公共政策風險的特點，采用CIM法對其進行風險評價。然后將普遍應用的項目管理技術(shù)——工作分解結(jié)構(gòu)(WBS)和綜合應急評審與響應技術(shù)(SCERT)相整合，提出一種全新的風險控制模式——風險分解和控制系統(tǒng)(RBCS)，針對識別出的不同層級的各個風險，給出相應的響應對策。同時，根據(jù)風險評價過程中不同層級中各個風險的風險期望值，找出主要風險，針對這些主要風險重點實施相應對策。最后得出公共政策風險辨識與控制手冊。本書由尹貽林、陳偉珂、王亦虹著。
目錄CONTENTS
總序(張來武)
前言
第一章 公共政策風險評價的重要性 1
第一節(jié) 公共政策對于現(xiàn)代社會的重要性 1
第二節(jié) 公共政策研究現(xiàn)狀及問題 3
第三節(jié) 公共政策科學研究現(xiàn)狀 7
小結(jié) 11
第二章 公共政策與風險管理 13
第一節(jié) 公共政策相關(guān)理論 13
第二節(jié) 風險管理相關(guān)理論 41
小結(jié) 74
第三章 風險管理在公共政策系統(tǒng)中的應用 75
第一節(jié) 公共政策的風險管理研究 75
第二節(jié) 公共政策的風險管理系統(tǒng) 79
小結(jié) 84
第四章 公共政策風險識別 86
第一節(jié) 公共政策風險的認識角度 86
第二節(jié) 公共政策風險的識別方法 89
第三節(jié) 公共政策制定過程的風險 100
第四節(jié) 公共政策執(zhí)行過程的風險 116
小結(jié) 130
第五章 公共政策風險評價 131
第一節(jié) 公共政策風險評價模型——CIM模型及其應用現(xiàn)狀 131
第二節(jié) CIM模型的基本原理 131
第三節(jié) CIM模型在公共政策風險評價中的運用 136
小結(jié) 138
第六章 公共政策風險控制 140
第一節(jié) 公共政策風險控制的理論綜述 140
第二節(jié) 基于RBCS模型的公共政策風險分解與控制 143
小結(jié) 153
第七章 公共政策的風險管理應用實例 154
第一節(jié) 北京公交改革政策風險評價 154
第二節(jié) 北京公交改革政策風險控制 161
小結(jié) 164
參考文獻 165
附錄A 公共政策風險辨識與控制手冊 169
附錄B 調(diào)查問卷 177
后記 184
第一章 公共政策風險評價的重要性
現(xiàn)代公共政策是政府公共管理的重要功能，或者說，是公共管理的主要組成部分之一。公共政策也是政府與社會相連接的主要紐帶。政府部門正是通過一系列的公共政策，實現(xiàn)對社會、經(jīng)濟等各個領(lǐng)域的發(fā)展導向，以及各項事務的管理，塑造良好的社會、經(jīng)濟和政治秩序。
――顧建光
第一節(jié) 公共政策對于現(xiàn)代社會的重要性
一 世界各國對公共政策的重視
在人類社會的發(fā)展進程中，存在著大量關(guān)系國計民生的社會現(xiàn)象，其中一部分構(gòu)成社會問題，進而轉(zhuǎn)化為政策問題（韓鋒和史彥波，2010）。
公共政策有著悠久的歷史，經(jīng)歷了漫長的演化過程。但是，由公共政策的演化實踐產(chǎn)生公共政策科學，則是近期的事。從人類社會的政治發(fā)展歷史來看，長久以來，國家和社會的公共權(quán)力都為少數(shù)人或少數(shù)的社會階層（統(tǒng)治階層）所掌控。以國王為代表的王公貴族無論是在名義上，還是在實際上，都享有、控制和掌握了國家?guī)缀跞康墓矙?quán)力，并且據(jù)此制定和執(zhí)行服務于自我的國家政策。正因為如此，近代以來，資產(chǎn)階級革命分子的矛頭首先指向了“君權(quán)神授”的神權(quán)邏輯和“王位世襲”的封建法統(tǒng)倫理，提出了資產(chǎn)階級的以自然法理論和契約論為核心的國家觀，進而提出了“立法至上”的政治主張。在資產(chǎn)階級革命取得勝利以后的相當長一段歷史時期內(nèi)，法律始終被認為具有決定性的意義，其與“立法至上”的政治主張相一致。相應的，由法律所決定的及為了保證法律得以順利實行的政治制度、政治功能、政治行為的規(guī)則等，也始終為人們所普遍關(guān)注。20世紀以來，尤其是第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著社會公共事務的日益增加及其關(guān)系的日益多元化、復雜化和動態(tài)化，人們發(fā)現(xiàn)，法律制度具有重要地位。但是，僅僅依靠法律制度并不能有效地解決人類所面臨的種種嚴峻的現(xiàn)實問題。為了應對不斷涌現(xiàn)的、復雜的社會公共問題，政府需要制定出相應的政策。此外，需要強調(diào)的是，從根本上說，法律條文本身也是以先前的公共政策研究和決定為前提的。也就是說，現(xiàn)代社會法律的基礎(chǔ)和依據(jù)正是公共政策。
顧建光在?公共政策風險引論?一書中指出：20世紀30年代以來，世界各國，尤其是發(fā)達國家，開始放棄“放任主義”的自由市場經(jīng)濟傳統(tǒng)思維模式，已經(jīng)將公共政策作為政府調(diào)控現(xiàn)代市場經(jīng)濟的一個不可或缺的重要手段。各國的實踐表明，社會經(jīng)濟發(fā)展的程度越高，政府宏觀調(diào)控的重要性就越明顯，從而，公共政策的作用和影響也就越大。正是在這樣的背景下，于20世紀50年代發(fā)端的公共政策研究興盛起來，成為新興學科。至今，雖然其發(fā)展只有50年的時間，但是由于社會急需，發(fā)展十分迅速，已成為當今一門注重實踐應用的重要學科。在西方發(fā)達國家，公共政策是各大學培養(yǎng)公共管理碩士（MPA）的主要課程。一些學校還設(shè)立了公共政策碩士（MPP）專業(yè)學位。就學科來說，由于公共政策學科是新興學科，其研究也側(cè)重應用的實效方面，至今尚未形成完善的政策科學的理論體系（顧建光，2002）。
從我國的情況來看，雖然我國公共政策學科的引進和發(fā)展時間不算長，且研究者大部分是照搬外國的研究模式，但是近年來，公共政策對于我國經(jīng)濟、社會的建設(shè)與發(fā)展日益顯示出重大的現(xiàn)實意義。
二 我國對公共政策的重視
從當今世界各國的發(fā)展歷程可以看出，公共政策在公共管理中的重要性已經(jīng)為大多數(shù)國家和地區(qū)所認同，并且在廣泛的政策實踐中得到印證。而在我國這樣一個擁有龐大政府體系的國家，各個地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展差異性大，各地方政府公共政策的模式不盡相同，政策問題和政策環(huán)境復雜多變，公共政策的制定及執(zhí)行顯得尤為重要（田欣穎，2010）。改革開放以來，為適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，科學、有效的公共政策的制定顯得尤為重要。近半個世紀的歷史進程表明，我們所處的時代是一個更加重視知識和管理的時代。知識經(jīng)濟的到來使得一些包括管理實踐、專門技術(shù)的知識門類引起人們的關(guān)注，并逐漸成為所謂的“顯學”（通常是指與現(xiàn)實聯(lián)系密切、引起社會廣泛關(guān)注的學問）�，F(xiàn)代公共政策學正是這樣一門學科。1997年，江澤民總書記在中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上指出：“要把改革和發(fā)展的重大決策同立法結(jié)合起來。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制，推進決策科學化、民主化，提高決策水平和工作效率�！�2002年黨的“十六大”，尤其是十六屆四中全會?中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定?明確提出，構(gòu)建社會主義和諧社會�；菊叩耐晟剖巧鐣椭C治理的重要手段�；菊叩耐晟茖ι鐣椭C治理的貢獻在于以憲法和法律或黨綱的形式頒布新的政策以解決舊的 基本政策無法解決的各種嚴重失衡的問題，從而達到人與人、人與社會、人與 自然的和諧相處。要實現(xiàn)社會和諧治理就是要通過對基本政策的完善形成一個 有利于構(gòu)建和諧社會的政策（栗?然，2010）。
從世界各國對于公共政策的重視中，可以看出公共政策科學對現(xiàn)代社會的 重要性。而公共政策科學之所以會在較短的時間內(nèi)迅速地興起和發(fā)展，并得到 世界各國的重視，一方面是由現(xiàn)代社會的特征所決定的。具體體現(xiàn)在，現(xiàn)代社 會世界各國的公共政策所面臨的已不再是單一、簡單及基本穩(wěn)定或是一再重復 出現(xiàn)的社會問題和矛盾，而是大量出現(xiàn)的，相互關(guān)聯(lián)、相互制約的，更加錯綜 復雜、相互滲透的各類社會問題。這就使得公共政策的科學制定面臨越來越多 的難題，政府部門必須對其更加重視以應對不斷涌現(xiàn)的社會問題。與此同時， 社會公眾所關(guān)注的問題及焦點，也不再是抽象的理念或原則問題，而是那些與 切身利益密切相關(guān)的、特殊的公共政策問題，諸如環(huán)境保護問題、社會安全問 題、經(jīng)濟發(fā)展問題、社會穩(wěn)定問題、外交政策問題及住房、衛(wèi)生、社會保障、 公共交通等一系列的實際問題。由于這類問題直接關(guān)系到人們自身境況的改善， 人們對這類問題的關(guān)注與日俱增。這就使一批具有較高學術(shù)素養(yǎng)，同時具備相 當實際經(jīng)驗的學者和政府官員深切感到，應當建立一種能夠兼容各相關(guān)學科優(yōu) 勢，且能夠解決各種現(xiàn)實問題的公共政策學。而包括社會科學和自然科學在內(nèi) 的諸多學科的不斷發(fā)展，也為公共政策學科的形成提供了一定的理論基礎(chǔ)和實 用技術(shù)，現(xiàn)實社會公共問題的壓力和未來發(fā)展導向的需要則為其提供了有力的 發(fā)展推動力。從這一意義上說，公共政策學科的產(chǎn)生和發(fā)展是有其歷史必然性 的。另一方面，從負面的角度來看，公共政策制定與執(zhí)行中的失誤，導致一些 國家行政的低效率，乃至引發(fā)社會的動亂、經(jīng)濟的倒退、財政的危機及在國際 市場競爭中衰敗，此類現(xiàn)象比比皆是。事實上，在許多發(fā)達國家，公共政策與 公共行政已成為推動政府這部機器正常運行的缺一不可的兩個輪子。公共政策 必須靠公共行政來推行，而公共行政主要內(nèi)容之一也就是制定和實施公共政策 （顧建光，2002）。
第二節(jié) 公共政策研究現(xiàn)狀及問題
一 西方公共政策研究發(fā)展及其特點
西方發(fā)達國家對于公共政策的研究，最初是從一般的咨詢業(yè)萌發(fā)起來的。 第二次世界大戰(zhàn)以來，由于科學技術(shù)和社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，企業(yè)經(jīng)營活動已 經(jīng)不能僅靠經(jīng)驗，而需要許多專門的知識，從而需要各方面的專家進行參謀和咨詢。于是，咨詢業(yè)有了突飛猛進的發(fā)展。
從第一次世界大戰(zhàn)到第二次世界大戰(zhàn)前夕，西方國家為了應付經(jīng)濟危機、政治危機，解決國內(nèi)種種矛盾，加強對外擴張和處理戰(zhàn)爭問題，先后建立了一些政府性的研究機構(gòu)，如美國于1919年成立的“胡佛戰(zhàn)爭與和平研究所”、1921年創(chuàng)建的“對外關(guān)系委員會”、1927年美國的一些企業(yè)家創(chuàng)建的“布魯金斯學會”。這些機構(gòu)主要從事經(jīng)濟政策、外交政策和政府活動三個方面的研究咨詢活動。
1933年美國的“羅斯福新政”實際上是由羅斯�？偨y(tǒng)的智囊團提出來的。1932年，羅斯福在競選時就開始竭力網(wǎng)羅大批學有專長的人士為其出謀劃策。當時的美國?經(jīng)濟時報?編輯詹姆斯?基蘭把這些參與制定決策的人稱為“braintrust”（腦庫或智囊團），后來羅斯福總統(tǒng)也把他們稱為“braintrust”。羅斯福的智囊團在霍普金斯的領(lǐng)導下，提出了如下的主張：加強政府對企業(yè)的干預，以大量貸款和津貼扶持工商業(yè)；運用各種財政措施，刺激私人投資；借助溫和的通貨膨脹提高物價，以刺激產(chǎn)業(yè)和對外貿(mào)易；縮減工業(yè)生產(chǎn)，銷毀農(nóng)產(chǎn)品以克服商品的生產(chǎn)過剩；建設(shè)大規(guī)模的公共工程以增加就業(yè)；對失業(yè)者提供最低限度的救濟；對紊亂的金融制度進行整頓重建，暫停外匯買賣；擴大聯(lián)邦儲備銀行的權(quán)限和范圍等。羅斯福采納了這些主張�！靶抡睂τ诰徍兔绹敃r的危機，刺激生產(chǎn)復蘇，起了一定的作用。也是從“新政”的實施過程中，羅斯�？偨y(tǒng)看到了智囊團的重要作用，他一直主張大力發(fā)展政策研究機構(gòu)，使美國的政策研究機構(gòu)在數(shù)量和質(zhì)量上居于世界領(lǐng)先地位。
但是，就這個時期來說，政策機構(gòu)的發(fā)展很不均衡。美國已經(jīng)粗具規(guī)模，而其他資本主義國家?guī)缀鯖]有像美國那樣的政策研究機構(gòu)。即便是在美國，政策研究機構(gòu)也沒有納入法律的軌道，尚未法制化、制度化。政策研究機構(gòu)還沒有建立一整套的組織體系和規(guī)范程序，還沒有被社會廣泛承認。
第二次世界大戰(zhàn)以后，世界進入計算機和原子能的時代，政府面臨的形勢日益繁雜、瞬息萬變，為應對這些復雜的局面，政府需要及時采取有效的政策措施，涉及許多學科，動態(tài)變化很大，不確定因素很多，隨機性強，決策一旦失誤就會釀成大錯。任何領(lǐng)導人都不可能是萬能專家，因此，必須依靠專家、學者，充分利用新的科學技術(shù)成果。
在這樣的背景下，公共政策研究機構(gòu)，即所謂的“智囊團”、“思想庫”（thinktank）出現(xiàn)了。其中最為著名的有美國的“蘭德公司”（Rand，“Research&Development”的縮寫）、“企業(yè)與公共政策研究所”，日本的“野村綜合研究所”，英國的“倫敦國際戰(zhàn)略研究所”等。這些政策研究機構(gòu)后來不僅服務于企業(yè)，也服務于政府公共部門，在國內(nèi)外享有很高的聲譽，對這些國家公共部門戰(zhàn)略和政策的制定產(chǎn)生了巨大的影響。政策咨詢研究的范圍也從經(jīng)濟、商務領(lǐng)域擴 展到了政治、法律、環(huán)境、軍事、外交等廣泛的領(lǐng)域。
總的來說，發(fā)達國家現(xiàn)有的公共政策咨詢機構(gòu)具有以下一些主要的特點：
（1）其研究工作多以問題為導向，沒有嚴格的學科界限。一些大型思想庫 的研究范圍極為廣泛，囊括現(xiàn)代社會的各類重大問題。對這些問題的系統(tǒng)分析 研究，單靠某一學科的知識顯然是不夠的，需要各個不同領(lǐng)域的專家學者的共 同參與。
（2）研究工作具有獨立性。多數(shù)研究咨詢機構(gòu)在組織上一般不隸屬于某個 公共部門或者企業(yè)，不受其制約或控制，具有研究的獨立性。
（3）多數(shù)機構(gòu)都標榜不以營利為目的，但它們通過多種途徑籌集經(jīng)費。主 要經(jīng)費來源于委托研究的合同收入，研究基金的募集，基金會、大企業(yè)以及私 人的捐贈，出版發(fā)行各種研究成果的收入等。
（4）研究機構(gòu)集研究、咨詢和培訓于一體，要求研究人員也同時具備這三 個方面的能力。三個方面相得益彰，取得了良好的效果。
（5）在研究工作中廣泛使用專職研究人員，卻擁有眾多的兼職研究人員， 與此同時還建立了廣泛的相關(guān)研究人員的聯(lián)系網(wǎng)絡。在得到研究課題的時候， 就借助各方力量，聯(lián)合攻關(guān)。
二 我國公共政策的發(fā)展
長期以來，我們黨和國家一直高度重視政策的實踐，并積累了豐富的經(jīng)驗。 但是，一直未能根據(jù)國外成功經(jīng)驗形成適合中國國情的系統(tǒng)政策科學的學科。 從我國的公共政策研究發(fā)展的情況看，在黨的十一屆三中全會以后，隨著黨的 工作重心的轉(zhuǎn)移，為適應以經(jīng)濟建設(shè)為中心和改革開放新形勢的要求，政策咨 詢和科學決策在我國蔚然成風。尤其是近幾十年來，我國政府實行的一系列切 合我國實際的改革開放政策發(fā)揮了極為巨大的作用，使得我國經(jīng)濟和社會發(fā)生 了翻天覆地的變化，取得了舉世矚目的成就。隨著改革開放的深入，社會利益 主體的多元化，公共政策對于不同的利益主體產(chǎn)生了切實的意義。隨著社會的 發(fā)展，人們也意識到?jīng)Q策的民主化、科學化和政策研究機構(gòu)的多層次化、多元 化的重要意義�？v觀這一發(fā)展歷程，我國公共政策研究大致可以劃分為四個主 要發(fā)展階段。
第一階段是從黨的十一屆三中全會至黨的十二屆三中全會，這是政策咨詢 業(yè)的萌發(fā)期。黨的十一屆三中全會開創(chuàng)了經(jīng)濟體制的改革，也為我國政策咨詢 業(yè)的發(fā)展奠定了發(fā)展的平臺。此外，從1979年開始，黨中央先后成立了中央書 記處研究室、中央農(nóng)村政策研究室，國務院三個研究中心，中央和國務院各部 委也相繼建立了政策研究機構(gòu)。隨后，全國各大省市如北京、上海、四川、遼寧等也都成立了研究室、政策研究室或經(jīng)濟研究中心。雖然它們的名稱不盡相同，但其職責幾乎是一致的，也就是為黨和政府的決策提供咨詢，發(fā)揮參謀作用。
第二階段是從黨的十二屆三中全會到鄧小平同志南巡。以1984年黨的十二屆三中全會為標志，中國的經(jīng)濟體制改革進入了第二階段。此時經(jīng)濟體制改革的重點從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，進入了經(jīng)濟體制全面改革的新階段。由此，我國的政策咨詢業(yè)也進入了一個蓬勃發(fā)展的新階段。在這段時間里，公共政策研究把我國的改革和發(fā)展密切結(jié)合作為主要的研究特點。在體制改革方面，積極探索如何突破舊體制的束縛；在發(fā)展方面，努力尋求有利于解放生產(chǎn)力的新模式。圍繞著價格改革、財稅體制改革、外貿(mào)改革、企業(yè)改革等問題，中央和地方各級政策研究機構(gòu)做了大量的研究工作。為形成全國統(tǒng)一的政策思路與方法，各級政策研究和咨詢?nèi)藛T做出了重要貢獻。
第三階段是從鄧小平同志南巡到黨的“十五大”召開。1992年鄧小平同志視察南方并發(fā)表了著名的“南巡講話”，改革發(fā)展的號角再次吹響，標志著中國的改革開放進入了第三個階段。這一階段改革的重點是沖破舊體制，建立社會主義市場經(jīng)濟新體制。經(jīng)過十幾年的改革開放實踐，我國已經(jīng)基本形成了一套符合中國實際的體制模式，即社會主義市場經(jīng)濟體制框架。在這個階段，我國的政策研究在貫徹黨的“十四大”精神的基礎(chǔ)上，全面分析了在社會主義市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些帶有規(guī)律性的問題，在系統(tǒng)闡述與進一步豐富社會主義市場經(jīng)濟的理論體系和體制框架方面，做出了積極的努力，取得了豐碩的成果。
第四個階段是從黨的“十五大”召開至今。1997年召開的黨的“十五大”，在高舉鄧小平理論偉大旗幟的基礎(chǔ)上，科學地制定了黨在社會主義初級階段的基本路線和行動綱領(lǐng)，規(guī)劃了把建設(shè)有中國特色社會主義的偉大事業(yè)全面推向21世紀的宏偉藍圖。從黨的“十五大”召開到2010年的十幾年，是我國實現(xiàn)第二步戰(zhàn)略目標、向第三步戰(zhàn)略目標邁進的關(guān)鍵時期，也是中國改革的攻堅階段。而建立比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制在此改革階段顯得尤為重要，其目的在于更好地促進我國國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康地發(fā)展。與此同時，我國公共政策的實施也必須緊緊圍繞黨的“十五大”所提倡的基本綱領(lǐng)和戰(zhàn)略目標，深入地研究具有中國特色的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，尤其是研究中國如何邁向21世紀這一系列關(guān)鍵性的問題。
科學的公共政策決策對于改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的實踐尤其在經(jīng)濟和社會發(fā)展方面起著舉足輕重的作用，這一點已經(jīng)為各級政府所認識。任何一項重大公共政策的頒布和實施都必須要經(jīng)過政府和社會各級政策研究機構(gòu)的充分論證與咨詢。某個地區(qū)和城市是否能在經(jīng)濟、社會方面取得良好的發(fā)展也常常與當?shù)卣芊窨茖W決策有著必然聯(lián)系。事實上，迄今為止，我國理論界對于公共
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