學(xué)前教育作為教育的起點(diǎn)，不僅對個(gè)體終身發(fā)展具有重要奠基作用，并且對一國基礎(chǔ)教育的鞏固與發(fā)展、對教育公平的實(shí)現(xiàn)與教育質(zhì)量的提升，乃至整個(gè)國家社會、經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展、綜合國力的提升均具有重要影響。決定和保障學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展的因素有多方面，但法律及政策保障、尤其是法律的剛性規(guī)定是確保學(xué)前教育事業(yè)合理、合法、健康、持續(xù)發(fā)展的最基本也是最關(guān)鍵的手段之一。而目前我國學(xué)前教育事業(yè)之所以面臨一系列嚴(yán)峻問題和挑戰(zhàn)，且遲遲未能得以有效解決和應(yīng)對，其重要原因之一即缺乏學(xué)前教育法律的剛性依據(jù)和保障，缺乏對我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展各個(gè)方面具有較高位階的明確法律規(guī)定。而綜觀國際社會，世界主要國家和地區(qū)均已制定并出臺學(xué)前教育專門法以及與學(xué)前教育相關(guān)的多部法律，特別是近年來通過頒布并實(shí)施學(xué)前教育法律來保障和促進(jìn)本國或地區(qū)的學(xué)前教育事業(yè)改革與發(fā)展，已經(jīng)成為國際社會大力推進(jìn)學(xué)前教育改革與事業(yè)發(fā)展的寶貴經(jīng)驗(yàn)。因此，深入研究國際學(xué)前教育法律制定的背景、法律規(guī)定的主要內(nèi)容與特點(diǎn)等，并合理借鑒國際學(xué)前教育立法經(jīng)驗(yàn)，對于促進(jìn)我國應(yīng)對和解決當(dāng)前事業(yè)發(fā)展所面臨的困境，特別是為我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展提供法律依據(jù)、通過立法保障和促進(jìn)我國學(xué)前教育事業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展具有十分重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

　　一、國際學(xué)前教育法律之研究的必要性與迫切性

　　（一） 學(xué)前教育法律是事業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展的重要保障

　　法律作為國家意志的體現(xiàn)及其剛性的規(guī)范作用，在維護(hù)國家和社會的整體利益、長遠(yuǎn)利益與根本利益上發(fā)揮了不可取代的重要功能與價(jià)值，因而法律調(diào)整構(gòu)成調(diào)整各方主體行為及其利益關(guān)系、保障社會健康有序發(fā)展的最為根本和基礎(chǔ)性的手段，其觸角也延伸至社會發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域。學(xué)前教育作為一國教育體系的有機(jī)組成部分與奠基階段，作為社會發(fā)展不可分割的一個(gè)重要領(lǐng)域，其健康有序的發(fā)展同樣離不開學(xué)前教育法律的剛性保障及相關(guān)法律體系的建設(shè)與完善。

　　1．學(xué)前教育具有多方面不可替代的重要價(jià)值與功能

　　學(xué)前教育是個(gè)體一生發(fā)展與終身教育的起點(diǎn)與重要奠基，是國家教育體系中不可或缺的重要一環(huán)與起始階段。學(xué)前教育之于兒童與個(gè)體一生的身心健康發(fā)展，之于基礎(chǔ)教育階段的完成與質(zhì)量提高，之于整體國民素質(zhì)的提升，之于家庭生活的和諧、社會犯罪預(yù)防與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，乃至兒童貧困與社會排斥現(xiàn)象的減少至消除，以及社會和諧發(fā)展、公平與正義的維護(hù)與促進(jìn)，乃至一國綜合國力的增強(qiáng)與國際競爭力的提高，均具有極其重要的奠基與長效作用，其重大而深遠(yuǎn)的社會經(jīng)濟(jì)效益和價(jià)值無可替代。首先，學(xué)齡前階段個(gè)體發(fā)展的起始階段與奠基時(shí)期，也是個(gè)體一生中發(fā)展最為迅速的階段，良好的學(xué)前教育對于個(gè)體認(rèn)知發(fā)展，情緒情感發(fā)生及其社會化，個(gè)性形成與發(fā)展，個(gè)體行為習(xí)慣的形成，以及建立和發(fā)展良好的親子關(guān)系、同伴關(guān)系與師生關(guān)系等，均具有積極而重要的促進(jìn)作用。其次，學(xué)前教育對國家教育事業(yè)發(fā)展與國民整體素質(zhì)提升具有重要功能。一方面，學(xué)前教育對于兒童為進(jìn)入小學(xué)做好各方面準(zhǔn)備具有積極作用和明顯效果。來自O(shè)ECD《強(qiáng)勢開端II》報(bào)告的研究顯示，學(xué)前教育與小學(xué)教育的銜接對兒童日后成長與發(fā)展具有基礎(chǔ)性影響，促進(jìn)入學(xué)準(zhǔn)備的有效途徑之一即為幼兒提供高質(zhì)量的學(xué)前教育。并且越早開始（從2歲開始）接受高質(zhì)量的學(xué)前教育，對促進(jìn)兒童的智力發(fā)育及為入學(xué)做好準(zhǔn)備的效果越顯著。另一方面，學(xué)前教育作為學(xué)制的第一階段與基礎(chǔ)教育的重要組成部分，其普及程度、教育質(zhì)量與義務(wù)教育密切相關(guān)，適宜的高質(zhì)量的學(xué)前教育對于提高義務(wù)教育完成率、降低輟學(xué)率與減少學(xué)業(yè)失敗等均具有積極作用。因而學(xué)前教育對于一個(gè)國家夯實(shí)基礎(chǔ)教育、健全和完善國民教育體系、發(fā)展全國各級各類教育事業(yè)，乃至提高國民整體素質(zhì)均具有至關(guān)重要的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性意義。再次，學(xué)前教育對于家庭與社會和諧發(fā)展具有重要意義。兒童是家庭的核心，孩子能否健康、快樂地成長，能否接受高質(zhì)量的早期教育，是大多數(shù)家庭所關(guān)心的問題；與此同時(shí)，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展是婦女就業(yè)與參與社會活動、獲得并提高社會地位的必然要求，也是提高家庭收入、改善家庭經(jīng)濟(jì)狀況的有效途徑。而家庭是社會的基本構(gòu)成單位，家庭的和諧穩(wěn)定是社會和諧發(fā)展的必要前提與重要基礎(chǔ)。第四，學(xué)前教育對于消除兒童貧困與社會排斥現(xiàn)象，促進(jìn)社會和諧發(fā)展具有極其重要的作用。來自美、英、德等國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，學(xué)前教育具有對弱勢兒童群體的早期補(bǔ)償與較少社會分層的作用，對于消除兒童及其家庭貧困、促進(jìn)弱勢兒童融入主流社會，從而減少社會排斥、促進(jìn)社會公平等具有重要作用。同時(shí)，學(xué)前教育具有優(yōu)于其他任何一個(gè)教育階段的非常高的社會投資回報(bào)率。據(jù)美國一項(xiàng)長達(dá)30幾年的追蹤研究表明：在學(xué)前教育上每投資1美元，可獲得17.07美元的回報(bào)，其中4.17美元是對個(gè)體成長的回報(bào)，12.9美元是對社會公共事業(yè)的回報(bào)，體現(xiàn)在社會福利、補(bǔ)救教育、預(yù)防犯罪方面投入的降低，以及納稅的增加等方面。可見，學(xué)前教育在促進(jìn)教育公平、構(gòu)建和諧社會等方面均具有重要意義與價(jià)值。

　　2．學(xué)前教育法律是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展不可或缺的剛性規(guī)范與根本保障

　　學(xué)前教育法律作為法律體系的有機(jī)組成部分之一，首先從整體上對一國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展具有重要規(guī)范作用，這種規(guī)范作用具體體現(xiàn)在指引、評價(jià)、預(yù)測、強(qiáng)制與教育等方面。學(xué)前教育法律能夠?yàn)閷W(xué)前教育事業(yè)改革與發(fā)展的各個(gè)重要方面基本準(zhǔn)則與制度的建立及其完善提供不可替代的保障，特別是包括學(xué)前教育專門法及相關(guān)基本法律在內(nèi)的學(xué)前教育法律具有一般政策與制度規(guī)定所不具備的高位階、強(qiáng)制性與權(quán)威性，因而為學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展提供著多方面重要的剛性保障與規(guī)范。首先，學(xué)前教育法律對各級政府、學(xué)前教育主管部門及相關(guān)行政部門、學(xué)前教育機(jī)構(gòu)、教育者、受教育者及其家庭等各類不同主體就學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的一些關(guān)鍵性問題形成并強(qiáng)化正確認(rèn)識和理解，具有重要的權(quán)威性指引與明示作用，特別是形成對學(xué)前教育價(jià)值與重要性、性質(zhì)與地位等正確理解與高度重視極為關(guān)鍵。其次，對學(xué)前教育政府職責(zé)的明確規(guī)定對于明晰中央和地方各級政府在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的職責(zé)權(quán)限的劃分、各級政府學(xué)前教育職責(zé)的范疇與重點(diǎn)、學(xué)前教育主管部門與相關(guān)部門的相應(yīng)職責(zé)及其跨部門協(xié)調(diào)合作，以及各級政府、主管部門及相關(guān)部門的法律責(zé)任等，均提供了至關(guān)重要的法律依據(jù)和剛性保障。第三，只有通過全國性高位階的學(xué)前教育專門法及其相關(guān)教育基本法、財(cái)政撥款法規(guī)定的形式明確各級政府的學(xué)前教育財(cái)政投入責(zé)任、學(xué)前教育財(cái)政投入渠道、學(xué)前教育財(cái)政預(yù)算及其重點(diǎn)領(lǐng)域等，才能夠?yàn)閷W(xué)前教育事業(yè)發(fā)展提供切實(shí)有效的法律保障。第四，幼兒教師隊(duì)伍建設(shè)是關(guān)系學(xué)前教育質(zhì)量與持續(xù)、健康發(fā)展的又一重要方面，而無論是幼兒教師的身份、地位，幼兒教師的工資、待遇、培訓(xùn)等基本權(quán)益，還是幼兒教師的資格、職級制度，以及幼兒教師的獎勵(lì)與法律責(zé)任等方方面面，無不需要相關(guān)法律規(guī)定的調(diào)整與明確。第五，弱勢幼兒群體不僅在經(jīng)濟(jì)條件上處于弱勢地位，他們往往同時(shí)是社會處境、教育條件，特別是社會參與、政策參與方面的弱勢群體，從這個(gè)意義上來講，弱勢幼兒群體也是最急需通過法律規(guī)定保障其合法平等的學(xué)前教育權(quán)益的主體，而社會資源與政府財(cái)政并不會天然地傾向弱勢幼兒群體，因此就必須通過學(xué)前教育法律強(qiáng)制性地規(guī)定各級政府及其相關(guān)主體在保障弱勢群體學(xué)前教育權(quán)利方面的責(zé)任�？傊�，學(xué)前教育法律是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展不可或缺的剛性規(guī)范與根本保障。

　�。ǘ�） 立法保障是國際學(xué)前教育改革與發(fā)展的重要趨勢與經(jīng)驗(yàn)

　　綜觀國際學(xué)前教育改革與發(fā)展的歷史軌跡特別是近年來學(xué)前教育立法進(jìn)程，通過制定學(xué)前教育法律規(guī)范學(xué)前教育事業(yè)方方面面的發(fā)展與改革，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)依法健康、持續(xù)推進(jìn)，是經(jīng)實(shí)踐證明的世界諸多國家和地區(qū)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展過程中非常有效而寶貴的經(jīng)驗(yàn)，立法保障學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展也已成為當(dāng)今國際學(xué)前教育改革與發(fā)展的一個(gè)重要趨勢。

　　1．世界諸多國家和地區(qū)通過立法保障學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展

　　二戰(zhàn)后，特別是20世紀(jì)末21世紀(jì)初以來，歐美發(fā)達(dá)國家，也包括亞洲的一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與較發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家，伴隨著學(xué)前教育改革實(shí)踐及其相關(guān)政策措施實(shí)際效果的逐步顯現(xiàn)，世界諸多國家和地區(qū)對學(xué)前教育政策的法律化愈發(fā)重視，紛紛制定并出臺學(xué)前教育法或與之相關(guān)的教育法。包括美國、英國、德國、法國、瑞典、芬蘭、愛爾蘭、葡萄牙、克羅地亞、澳大利亞、日本、韓國、朝鮮、印度、菲律賓及中國臺灣等在內(nèi)的發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家和地區(qū)，都先后制定了專門的學(xué)前教育法或在相關(guān)教育法律及政策中辟專門部分對學(xué)前教育做出較有針對性和較為細(xì)致的規(guī)定。如，美國的《提前開始法》（HeadStart Act, 1981）、《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》（Child Care and Development BlockGrant Act，CCDBG, 1990）、《2000年目標(biāo)：美國教育法》（Goals 2000: Educate AmericaAct, 1994年）、《不讓一個(gè)兒童落后法》（No Child Left Behind Act, NCLB,2001）、《入學(xué)準(zhǔn)備法》（School Readiness Act, 2003），英國的《撥款法》（AppropriationAct）、《1988年教育改革法》（Education Reform Act of1988）、《2002年教育法》（Education Act of 2002）、《2005年教育法》（Education Act of2005）、《1989年兒童法》（Children Act of 1989）、《2006年兒童保育法》（Childcare Actof 2006），德國的《日托擴(kuò)展法》（Tagesbetreuungsausbaugesetz, TAG,2004）、《兒童及青少年救助發(fā)展法》（Kinder-und Jugendhilfeweiterentwicklungsgesetz,KICK,2005），法國的《教育指導(dǎo)法》（1989）、《教育法典》（Le code del’éducation,2000），芬蘭的《兒童日間看護(hù)法》（1973,1983），瑞典的《學(xué)前教育法》（1988），愛爾蘭的《兒童保育法》（1991），葡萄牙的《學(xué)前教育法》（1996），克羅地亞的《學(xué)前保育與教育法》（1997），匈牙利的《幼兒教育法》（1953），澳大利亞的《兒童保育法》（1972,1985,1998），日本的《兒童福利法》（1944）、《教育公務(wù)員特例法》（1949）、《教育基本法》（2006）、《學(xué)校教育法》（2006），韓國的《幼兒教育振興法》（1982），巴西《教育指導(dǎo)方針和基礎(chǔ)法》（Leide Diretrizes e Bases da Educa??o Nacional, LDB,1996）、《國家教育計(jì)劃》（Plano Nacional de Educa??o, PNE,2001）、《國家學(xué)前教育政策》（Política Nacional de Educa??o Infantil: pelodireito das crian?as de zero a seis anos à Educa??o,2006），印度的《國家教育政策》（National Policy onEducation,1986）、《國家兒童政策》（National Policy forChildren,1974）、《國家兒童憲章》（National Charter for Children,2003），菲律賓的《兒童早期保育與發(fā)展法》（The Early Childhood Care and DevelopmentAct,2002年），朝鮮的《兒童保育教養(yǎng)法》（1976年），以及臺灣地區(qū)的《臺灣地區(qū)憲法》（2005）、《教育基本法》（2006）、《教師法》（2006）、《教育經(jīng)費(fèi)編列與管理法》（2000）、《幼稚教育法》（2002）、《兒童及少年福利法》（2003）、《特殊教育法》（2001）和《兒童教育及照顧法草案》（2007）等。

　　與此同時(shí)，這些國家和地區(qū)紛紛建立了多層次、全方位的法律及政策體系，包括憲法、人權(quán)法、教育法、學(xué)校教育法、教育指導(dǎo)方針與基礎(chǔ)法、撥款法、教師法、教育公務(wù)員法，專門的學(xué)前教育法、兒童福利法、科研促進(jìn)法及相關(guān)政策等，從政府職能、財(cái)政投入、管理體制、教師隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)前教育公平等方面對學(xué)前教育事業(yè)中的重要問題和法律關(guān)系做出了明確規(guī)定，全面保障學(xué)前教育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展�？梢哉f，立法保障本國學(xué)前教育事業(yè)已成為當(dāng)今國際社會的普遍做法與重要趨勢。

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