第一節(jié) 非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)
    一、概述
    人多地少是中國的基本國情，土地資源日益稀缺，應(yīng)時刻警惕糧食危機。這一思維模式迫使中國采取并強化了世界上最為嚴(yán)厲的土地管理制度，包括土地公有制、基本農(nóng)田保護制度、土地利用規(guī)劃、非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)（簡稱用地指標(biāo)）的審批制度、土地征用制度、土地的有限（局限于國有土地的二級市場）交易制度等。其中，除了農(nóng)村宅基地和鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地這兩種不能自由交易的情況之外，農(nóng)地要實現(xiàn)合法的非農(nóng)化主要通過土地利用規(guī)劃和用地指標(biāo)兩種手段。土地利用規(guī)劃是一個基于用途管制的先決條件，限制了土地利用的范圍；用地指標(biāo)是一個分年度發(fā)放的具體工具，限制了土地利用的速度。要從不可交易的集體用地轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢越灰椎膰�有土地，用地指�?biāo)分配這一環(huán)節(jié)異常關(guān)鍵。有了用地指標(biāo)，便有了土地開發(fā)的權(quán)利，因此用地指標(biāo)本質(zhì)上是一種由中央和地方政府主導(dǎo)的開發(fā)權(quán)（Development Right）配置。這一配置過程有三個特點：一是超前性，往往提前一年甚至多年便已經(jīng)分配就位或者預(yù)見到其數(shù)值；二是固定性，一般情況下不允許轉(zhuǎn)讓到異地；三是稀缺性，往往不能充分滿足地方政府的需要。上述三個特性表明，用地指標(biāo)的分配無法滿足市場流動性的需要，可能會喪失市場效率。
    在土地利用規(guī)劃既定的前提下，對于地方政府而言，用地指標(biāo)是一種異常稀缺的資源。一般來說，用地指標(biāo)越多，越容易招商引資和干出政績。用地指標(biāo)就是財富之源，盡管各地的用地需求強度不一、土地經(jīng)濟效益差別很大，但對用地指標(biāo)的渴求程度都一樣強烈，這使得用地指標(biāo)的分配特別敏感，不得不屈從于政治方面的考慮。每年采取計劃分配方式下達用地指標(biāo)，較多地考慮到區(qū)際政治平衡和經(jīng)濟發(fā)展初始權(quán)利上的公正。這一制度安排在一定程度上取得區(qū)域平衡發(fā)展與保護耕地之功效，但以犧牲土地利用效率為代價。2008年，全國國有土地的平均轉(zhuǎn)讓價格為41.2萬元／畝，該數(shù)據(jù)在東南沿海地區(qū)為平均51.1萬元／畝，在中西部內(nèi)陸地區(qū)為平均29.3萬元／畝。本項分析統(tǒng)計時，東南沿海地區(qū)包括遼寧、河北、北京、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西、海南等12個省市，其他為中西部內(nèi)陸地區(qū)，港澳臺數(shù)據(jù)缺失。2008年，全國共審批建設(shè)用地598.2萬畝，其中，東南沿海地區(qū)263.7萬畝，中西部內(nèi)陸地區(qū)334.5萬畝。①若中西部內(nèi)陸地區(qū)的農(nóng)用地審批轉(zhuǎn)移到東南沿海地區(qū)，并達到全國的平均土地轉(zhuǎn)讓價格，則每畝將升值10萬多元，靜態(tài)分析全部合計升值將達到3980億元。這是當(dāng)前全國土地平衡利用模式所產(chǎn)生的靜態(tài)損失。按照目前糧食價格匡算，可以換取現(xiàn)有糧食總產(chǎn)出的1/3；因此，目前土地利用模式下，確保糧食安全的潛在代價是巨大的。而且，在現(xiàn)有土地利用模式下，對于數(shù)目驚人的土地違法行為（最近幾年全國年均十多萬件）無能為力，昭示出千篇一律的政策因缺乏適用性而遭到廣泛抵制。
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