第五章
　　中國(guó)鋼鐵業(yè)產(chǎn)業(yè)法規(guī)制的體制性缺陷
　　一、政府與市場(chǎng)的邊界不清
　　政府與市場(chǎng)的關(guān)系，只是在一定的經(jīng)濟(jì)體制中才顯得重要。所謂經(jīng)濟(jì)體制，在一定意義上就是以一定的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制即資源配置機(jī)制為內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)形式。資源配置機(jī)制的結(jié)構(gòu)，是區(qū)分經(jīng)濟(jì)體制類(lèi)型的主要標(biāo)志。資源配置，即資本、土地、人力、技術(shù)等各種生產(chǎn)要素在各個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、行業(yè)(部門(mén))、地區(qū)之間的分配和組合，其機(jī)制一般可分為市場(chǎng)配置和政府配置兩種。市場(chǎng)配置機(jī)制(又稱(chēng)市場(chǎng)機(jī)制)，即資源通過(guò)多元市場(chǎng)主體相互之間的交易和競(jìng)爭(zhēng)來(lái)配置的機(jī)制。其中，各個(gè)市場(chǎng)主體都作為經(jīng)濟(jì)人在市場(chǎng)上處于平等、獨(dú)立和自主的地位，買(mǎi)賣(mài)雙方共同決定商品價(jià)格和交易數(shù)量，各種資源都作為商品以?xún)r(jià)格為媒介在自由交易和競(jìng)爭(zhēng)中流動(dòng)，價(jià)格隨著供應(yīng)狀況變動(dòng)而漲落并由此而調(diào)節(jié)資源的流向。政府配置機(jī)制，即政府作為全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理中心，有計(jì)劃地安排各種資源在各個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、行業(yè)(部門(mén))、地區(qū)之間的分配和組合的機(jī)制。其中，生產(chǎn)什么、為誰(shuí)生產(chǎn)以及產(chǎn)品價(jià)格和“交易”數(shù)量等問(wèn)題都由政府決定。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是資源全部由政府配置的體制，其中由于沒(méi)有市場(chǎng)機(jī)制而在資源配置上幾乎不存在政府與市場(chǎng)的關(guān)系。
　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是資源由市場(chǎng)配置或者以市場(chǎng)配置為主的體制，在其發(fā)展過(guò)程中有近代和現(xiàn)代之分。在近代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制(又稱(chēng)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制)中，重視市場(chǎng)機(jī)制，政府在市場(chǎng)上僅具有界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)合同秩序、公正裁判糾紛、懲罰違法犯罪、提供公共設(shè)施等“守夜人”職能，而在資源配置上極少存在政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，以市場(chǎng)配置機(jī)制為主，政府配置機(jī)制表現(xiàn)為市場(chǎng)配置機(jī)制基礎(chǔ)上的政府干預(yù)，因而，資源配置上普遍存在著政府與市場(chǎng)的關(guān)系�？梢�(jiàn)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系只在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中才顯得格外重要，研究政府與市場(chǎng)的關(guān)系，主要是研究現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中市場(chǎng)機(jī)制與政府干預(yù)的相互配合關(guān)系。
　　(一)基于市場(chǎng)缺陷的政府與市場(chǎng)的關(guān)系
　　市場(chǎng)是資源配置的有效機(jī)制，這已為19世紀(jì)歐洲和北美洲大多數(shù)國(guó)家的資本主義經(jīng)濟(jì)成就所證明。但是，市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)機(jī)制也固有許多自身不可克服的缺陷，以致在資源配置上失靈和失效，即不能或難以實(shí)現(xiàn)資源的高效配置，這已為19世紀(jì)末以來(lái)資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，特別是周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)所證明�，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，市場(chǎng)缺陷(又稱(chēng)市場(chǎng)失靈或市場(chǎng)失效)有下述主要表現(xiàn)：
　　1不完全競(jìng)爭(zhēng)
　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，正因?yàn)橛懈?jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)才能夠高效率地配置資源。然而，競(jìng)爭(zhēng)必然導(dǎo)致集中從而出現(xiàn)壟斷。在現(xiàn)代，完全競(jìng)爭(zhēng)只是作為一種理論形態(tài)而存在，現(xiàn)實(shí)中幾乎所有的行業(yè)都存在一定程度的不完全競(jìng)爭(zhēng)，壟斷與競(jìng)爭(zhēng)并存則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的常態(tài)。壟斷必然沖擊市場(chǎng)主體間的地位平等、自由競(jìng)爭(zhēng)和公平交易。在壟斷條件下，價(jià)格不由買(mǎi)賣(mài)雙方共同決定而僅由壟斷者操縱，就必然出現(xiàn)嚴(yán)重的價(jià)格扭曲，這種扭曲的價(jià)格就不再是真實(shí)反映市場(chǎng)供求狀況的信號(hào)。所以，壟斷既破壞市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行所必需的競(jìng)爭(zhēng)秩序，又損害市場(chǎng)配置資源的效率。正因?yàn)槿绱�，需要政府采取反壟斷措施，�?lái)維護(hù)自由和公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序。
　　2不完善信息
　　市場(chǎng)機(jī)制中的經(jīng)營(yíng)決策是市場(chǎng)主體分散地依據(jù)市場(chǎng)信息自主作出的，各自經(jīng)營(yíng)決策的正確與錯(cuò)誤，均取決于所依據(jù)的市場(chǎng)信息是否充分和真實(shí)。而市場(chǎng)調(diào)節(jié)具有盲目性，反映市場(chǎng)供求狀況的價(jià)格信號(hào)具有滯后性，并且市場(chǎng)欺詐總難避免，所以，風(fēng)險(xiǎn)和不確定性在市場(chǎng)上幾乎無(wú)處不在、無(wú)時(shí)不有，各個(gè)市場(chǎng)主體都難以獲得完善的信息，經(jīng)營(yíng)決策失誤時(shí)有發(fā)生。不僅如此，交易當(dāng)事人之間還往往存在著信息不對(duì)稱(chēng)，信息劣勢(shì)方相對(duì)于信息優(yōu)勢(shì)方，如消費(fèi)者相對(duì)于經(jīng)營(yíng)者、股民相對(duì)于股份公司、中小企業(yè)相對(duì)于大企業(yè)，在交易中處于明顯的不利地位，更容易出現(xiàn)失誤而使利益受損。在信息不完善的條件下，經(jīng)營(yíng)決策失誤就必然降低市場(chǎng)配置資源的效率。正因?yàn)槿绱�，需要政府為市�?chǎng)主體提供收集、處理和傳播信息的服務(wù)，并強(qiáng)制信息優(yōu)勢(shì)主體向信息劣勢(shì)主體告知必要信息，盡可能降低信息不充分、失真和滯后的程度。
　　3外部性(又稱(chēng)外部效應(yīng))
　　在市場(chǎng)機(jī)制中，客觀和普遍存在著私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給交易當(dāng)事人之外的公眾帶來(lái)利害后果卻不能在價(jià)格中得到反映，從而降低資源配置效率的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象具有下述特點(diǎn)：(1)附隨性和局外性。即私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在直接影響交易當(dāng)事人內(nèi)部利益得失的同時(shí)，還附隨影響交易當(dāng)事人之外的公眾(即外部)的利益得失。例如，某企業(yè)在為客戶(hù)生產(chǎn)產(chǎn)品的同時(shí)排污，造成環(huán)境污染；某農(nóng)場(chǎng)在為客戶(hù)生產(chǎn)糧食的同時(shí)，還為社會(huì)保障提供物質(zhì)基礎(chǔ)。(2)非契約性和非價(jià)格性。私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是在交易當(dāng)事人之間通過(guò)契約以約定價(jià)格為媒介所進(jìn)行的，而私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)外部的影響是在沒(méi)有契約關(guān)系的情況下所強(qiáng)加給外部的，所以，交易當(dāng)事人的約定價(jià)格中不可能考慮到給外部帶來(lái)的利害后果，外部利益不會(huì)包括在價(jià)格中，外部損害也不會(huì)計(jì)入成本。也就是說(shuō)，價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制中沒(méi)有對(duì)私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部利害后果進(jìn)行標(biāo)價(jià)的機(jī)制。(3)正負(fù)性和非對(duì)稱(chēng)性。由于外部利害后果不能在價(jià)格中得到反映，當(dāng)私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給外部帶來(lái)利益時(shí)，當(dāng)事人不可能因此而從交易價(jià)格中得到補(bǔ)償，此即正外部效應(yīng)(又稱(chēng)外部經(jīng)濟(jì))；當(dāng)私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給外部帶來(lái)?yè)p害時(shí)，當(dāng)事人也不可能因此而從交易價(jià)格中受到懲罰，此即負(fù)外部效應(yīng)(又稱(chēng)外部不經(jīng)濟(jì))。于是，當(dāng)事人的收益和成本與正負(fù)外部效應(yīng)不對(duì)稱(chēng)。(4)危害性和普遍性。私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由于不能因具有正外部效應(yīng)而增加收益，就得不到市場(chǎng)的激勵(lì)，社會(huì)福利會(huì)隨之減少；由于不能因具有負(fù)外部效應(yīng)而增加成本，就受不到市場(chǎng)的抑制，社會(huì)公害會(huì)隨之加劇。這就造成資源配置上私人邊際成本和收益與社會(huì)邊際成本和收益之間的差異，從而使資源在正外部效應(yīng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和負(fù)外部效應(yīng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間得不到合理配置，降低了資源配置效率。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，外部效應(yīng)的存在范圍一直呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，外部效應(yīng)的承受者不僅包括當(dāng)代公眾而且還包括后代公眾。特別是隨著社會(huì)人口的日益稠密，自然資源消耗的日益加速和經(jīng)濟(jì)全球化的日益加深，負(fù)外部效應(yīng)已成為可持續(xù)發(fā)展的巨大威脅。正因?yàn)橥獠啃��?yīng)具有上述特點(diǎn)，需要政府采用財(cái)政、金融、管制等手段，增加正外部效應(yīng)行為的收益和負(fù)外部效應(yīng)行為的成本，特別是需要政府來(lái)強(qiáng)化市場(chǎng)主體的社會(huì)責(zé)任，矯正和抑制市場(chǎng)主體的負(fù)外部效應(yīng)行為。
　　4公共產(chǎn)品短缺
　　公共產(chǎn)品作為正外部效應(yīng)的極端情形，與私人產(chǎn)品相對(duì)應(yīng)。它是指具有聯(lián)合性和共同消費(fèi)性的產(chǎn)品或服務(wù)，又稱(chēng)公共物品或公共品，如國(guó)防、治安、路燈、無(wú)線(xiàn)廣播、電視信號(hào)、法律政策等。其基本特點(diǎn)有兩個(gè)：(1)消費(fèi)時(shí)的非排他性。即公共產(chǎn)品在其效應(yīng)所及范圍內(nèi)，所有的個(gè)人都可消費(fèi)，也就是說(shuō)，每個(gè)社會(huì)成員都享受該產(chǎn)品所帶來(lái)的好處。這時(shí)要不讓其中某個(gè)人或某些人消費(fèi)該產(chǎn)品，或者技術(shù)上不可能，或者技術(shù)上雖可能但成本過(guò)于昂貴而實(shí)際上成為不可能。而私人產(chǎn)品的消費(fèi)則具有可排他性。(2)消費(fèi)時(shí)的非對(duì)抗性。即公共產(chǎn)品一旦提供，則其效應(yīng)覆蓋區(qū)域內(nèi)的人數(shù)多少與其數(shù)量和成本的變化無(wú)關(guān)，新增消費(fèi)者引起該產(chǎn)品的邊際成本為零，原有的消費(fèi)者不會(huì)因新增消費(fèi)者而減少自己對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)，故消費(fèi)者在自私心理的驅(qū)使下慣于“免費(fèi)搭便車(chē)”，而不愿自己提供或購(gòu)買(mǎi)該產(chǎn)品。私人產(chǎn)品則不然，其消費(fèi)者數(shù)量增加時(shí)，需要增加其供應(yīng)量和相應(yīng)成本，否則就得減少原有消費(fèi)者的消費(fèi)量。上述特點(diǎn)決定了公共產(chǎn)品不可能通過(guò)市場(chǎng)來(lái)有效提供，在市場(chǎng)機(jī)制下必然出現(xiàn)公共產(chǎn)品供給不足。公共產(chǎn)品盡管市場(chǎng)無(wú)法有效提供，但為市場(chǎng)正常運(yùn)行和社會(huì)公眾所必需。正因?yàn)槿绱�，需要政府�?lái)提供公共產(chǎn)品或者組織公共產(chǎn)品供給。在現(xiàn)實(shí)中，有些產(chǎn)品兼有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品雙重屬性，如高等教育等被稱(chēng)為混合產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，往往也需要由政府提供或由政府與私人共同提供。政府提供或組織提供公共產(chǎn)品，既是政府干預(yù)的一種形式，也是導(dǎo)致政府采取其他干預(yù)形式的重要原因(如為提供公共產(chǎn)品而征稅)。
　　5社會(huì)分配不公
　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，需要有穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，而穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境需要由社會(huì)分配公平來(lái)維護(hù)。社會(huì)分配不公，是指在特定時(shí)期內(nèi)存在的，與當(dāng)時(shí)社會(huì)公認(rèn)的公平準(zhǔn)則不相符合的收入、財(cái)富和社會(huì)福利分布狀態(tài)。市場(chǎng)機(jī)制在一定意義上是“嫌貧愛(ài)富”、“助強(qiáng)欺弱”、“大魚(yú)吃小魚(yú)”的機(jī)制，它可能會(huì)產(chǎn)生令人難以接受的收入水平和消費(fèi)水平的巨大差異。這是因?yàn)椴煌�市�?chǎng)主體間在教育、繼承權(quán)、勞動(dòng)能力、身份地位、努力程度、要素價(jià)格和運(yùn)氣等因素上的差別，都將通過(guò)市場(chǎng)轉(zhuǎn)化為收入差別；并且收入差別一旦形成，市場(chǎng)還會(huì)使之?dāng)U大。所以，即使是最有效率的市場(chǎng)體系，也可能產(chǎn)生極大的不平等。歷史和現(xiàn)實(shí)已表明，市場(chǎng)機(jī)制作用下自發(fā)形成的國(guó)民收入和財(cái)富的分配結(jié)果，日益呈現(xiàn)出兩極分化的狀態(tài)，由此而激發(fā)的日益尖銳的社會(huì)矛盾和階級(jí)斗爭(zhēng)，已逐步顯示出對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)安全的威脅。
　　進(jìn)入19世紀(jì)以后，社會(huì)分配嚴(yán)重不公狀態(tài)及其引起的社會(huì)動(dòng)蕩尖銳化，已充分證明市場(chǎng)機(jī)制無(wú)力解決社會(huì)公平問(wèn)題�！耙粋�(gè)國(guó)家沒(méi)有必要將競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的結(jié)果作為既定的和不可更改的事實(shí)接受下來(lái)�！眳⒁�(jiàn)[美]保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》(第16版)中譯本，華夏出版社1999年版，第29頁(yè)。政府應(yīng)當(dāng)介入社會(huì)分配領(lǐng)域，尤其是運(yùn)用公共財(cái)政、社會(huì)保障等再分配手段，緩解市場(chǎng)機(jī)制造成的社會(huì)分配不公問(wèn)題。
　　6宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不穩(wěn)
　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，失業(yè)、通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)危機(jī)等供需總量失衡現(xiàn)象是宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不穩(wěn)定的主要表現(xiàn)。壟斷、信息不完善、外部性、公共產(chǎn)品短缺、社會(huì)分配不公等微觀層次的市場(chǎng)缺陷必然要反映到宏觀經(jīng)濟(jì)失衡方面。故市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制自產(chǎn)生以來(lái)，就不時(shí)地受到通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)蕭條的周期性困擾。例如，“二戰(zhàn)”后美國(guó)已發(fā)生了多次經(jīng)濟(jì)衰退。由于宏觀經(jīng)濟(jì)失衡是市場(chǎng)自發(fā)和有效運(yùn)行的必然結(jié)果，市場(chǎng)機(jī)制就不可能自動(dòng)保證供求總量均衡、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)和充分就業(yè)的實(shí)現(xiàn)。這就需要政府運(yùn)用金融、財(cái)政等宏觀經(jīng)濟(jì)政策來(lái)調(diào)控供求總量和結(jié)構(gòu)，刺激或抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以保持宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定。正因?yàn)槿绱�，資本主義歷史上的歷次經(jīng)濟(jì)危機(jī)，都給政府經(jīng)濟(jì)職能擴(kuò)張?zhí)峁┝似鯔C(jī)。一方面，危機(jī)發(fā)生后需要政府采取救治性質(zhì)的干預(yù)措施，這類(lèi)干預(yù)措施顯然因在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇后被停止而具有階段性，但對(duì)今后政府干預(yù)提供了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和依據(jù)，并且對(duì)完善政府的常規(guī)性干預(yù)措施也具有重要意義。另一方面，鑒于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的周期性，需要政府在危機(jī)發(fā)生前采取防范性質(zhì)的干預(yù)措施，這類(lèi)干預(yù)措施一般具有常規(guī)性，對(duì)于保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行而言，比階段性的危機(jī)救治措施更重要�？梢�(jiàn)，政府干預(yù)是在周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的救治和防范中不斷發(fā)展和完善的。
　　市場(chǎng)缺陷作為政府干預(yù)的依據(jù)，既決定政府干預(yù)的目的，也界定政府干預(yù)的范圍，還限定政府干預(yù)的程度。政府干預(yù)的目的就是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，存在市場(chǎng)缺陷的領(lǐng)域才是政府干預(yù)的范圍，政府干預(yù)的程度應(yīng)當(dāng)以不削弱市場(chǎng)機(jī)制在資源配置上的基礎(chǔ)性作用為限，這些都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的共性。至于政府干預(yù)的具體內(nèi)容，則因不同的國(guó)度和時(shí)期而變化。
　　(二)基于政府缺陷的政府與市場(chǎng)的關(guān)系
　　為彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷而出現(xiàn)的政府干預(yù)，在提高效率、增進(jìn)平等和促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)方面，已取得巨大成就，這已為戰(zhàn)后許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)成就所證明。例如，西方主要國(guó)家在戰(zhàn)后的“黃金”年代里，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快、最繁榮的時(shí)期，正是政府干預(yù)在國(guó)內(nèi)和國(guó)際上達(dá)到頂峰的時(shí)期。參見(jiàn)[美]斯蒂格利茨：《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)》(中譯本)，中國(guó)物資出版社1998年版，第204頁(yè)。但是，同市場(chǎng)不是萬(wàn)能的一樣，政府也不是萬(wàn)能的，自政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行仍然存在許多問(wèn)題，并且還出現(xiàn)許多在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中不曾有的新問(wèn)題。例如，政府不干預(yù)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，一般表現(xiàn)為通貨膨脹的危機(jī)或者經(jīng)濟(jì)停滯的危機(jī)，而在政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)以后，則出現(xiàn)了“滯脹”并存的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。于是，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)在繼續(xù)關(guān)注市場(chǎng)缺陷的同時(shí)，還將研究視野擴(kuò)及政府缺陷(又稱(chēng)政府失靈或政府失效)。政府缺陷是一種典型的非市場(chǎng)缺陷。所謂非市場(chǎng)缺陷，是指政治、政府、文化、習(xí)俗、宗教、傳統(tǒng)等存在于市場(chǎng)勢(shì)力和市場(chǎng)力量之外的非市場(chǎng)因素導(dǎo)致資源配置低效率的現(xiàn)象。
　　一般認(rèn)為，政府缺陷有下述主要表現(xiàn)：
　　1內(nèi)部性
　　政府是作為全民總代表的一種公共機(jī)構(gòu)，其一切行為應(yīng)當(dāng)以社會(huì)公共利益為依歸。然而，政府仍是由一定機(jī)構(gòu)和官員組成的組織，有其組織自身的利益目標(biāo)、政績(jī)、選票、地方利益、部門(mén)利益、職級(jí)升遷、官員收入等；作為官員的自然人，其個(gè)人利益目標(biāo)更為凸顯。當(dāng)其自身的利益目標(biāo)與社會(huì)公共利益不一致時(shí)，其所實(shí)施的政府行為就有可能受自身利益目標(biāo)的驅(qū)使而偏離社會(huì)公共利益。在政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)以后，這種內(nèi)部性就構(gòu)成政府不當(dāng)干預(yù)的深層原因，并且誘致政府干預(yù)偏離社會(huì)公共利益的機(jī)會(huì)顯著增多。
　　2尋租行為
　　隨著政府權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的介入，市場(chǎng)主體的利益得失就為政府經(jīng)濟(jì)行為所左右，政府權(quán)力在市場(chǎng)上也就有了給市場(chǎng)主體帶來(lái)利益的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。市場(chǎng)主體受其利潤(rùn)最大化目標(biāo)的驅(qū)使，必然尋求租用政府權(quán)力的機(jī)會(huì)，即試圖以合法或非法手段影響政府和官員，促使政府和官員實(shí)施有利其個(gè)人或利益集團(tuán)的政府經(jīng)濟(jì)行為。這是市場(chǎng)主體通過(guò)影響政府干預(yù)而增加自身利益的一種非生產(chǎn)性活動(dòng)。與此相對(duì)應(yīng)的政府一方，在其內(nèi)部性的作用下，也可能尋求設(shè)租的機(jī)會(huì)，將政府權(quán)力出租給交付租金的市場(chǎng)主體，即為增加政府組織或官員的自身利益，實(shí)施有利于特定市場(chǎng)主體集團(tuán)或個(gè)人而偏離社會(huì)公共利益的政府經(jīng)濟(jì)行為。尋租現(xiàn)象不僅降低政府配置資源的效率，而且導(dǎo)致政府腐敗。
　　3信息不完善
　　政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的決策所依據(jù)的信息，不僅包括市場(chǎng)信息，而且包括評(píng)價(jià)政府經(jīng)濟(jì)行為效果的信息。政府雖然具有優(yōu)于市場(chǎng)主體的收集、分析和處理市場(chǎng)信息的條件，但市場(chǎng)信息的不確定性決定了政府仍難保證其所獲信息的充分和真實(shí)。至于評(píng)估政府經(jīng)濟(jì)行為效果的信息，由于不具有像市場(chǎng)價(jià)格那樣比較直觀和統(tǒng)一的尺度，評(píng)估方法和標(biāo)準(zhǔn)的選擇難度大，以致對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為效果難以準(zhǔn)確檢驗(yàn)，故這種信息的不確定性遠(yuǎn)遠(yuǎn)甚于市場(chǎng)信息。加之內(nèi)部性和尋租現(xiàn)象的存在，更會(huì)加劇政府決策所依據(jù)信息的不充分和失真的程度，所以，政府決策失誤不可避免。由于政府決策具有集中性和普遍指導(dǎo)性，故其失誤的危害更甚于市場(chǎng)主體的決策失誤。
　　4官僚機(jī)構(gòu)膨脹
　　自政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，伴隨著政府經(jīng)濟(jì)職能的擴(kuò)張，官僚機(jī)構(gòu)不斷膨脹，盡管其間不乏精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的舉措，但仍未走出“膨脹—精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。例如，美國(guó)聯(lián)邦文職人員1975年有289644人，到1992年5月增至3115056人；在高唱要裁減官僚機(jī)構(gòu)的里根和老布什執(zhí)政時(shí)期，又增添了239000人。參見(jiàn)曹沛霖：《政府與市場(chǎng)》，浙江人民出版社1998年版，第274頁(yè)。官僚機(jī)構(gòu)膨脹，不僅使政府支出擴(kuò)大而造成資源浪費(fèi)，而且會(huì)導(dǎo)致政府的治理效率不斷降低。
　　5政策效率遞減
　　政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)主要是通過(guò)制定和實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策來(lái)實(shí)現(xiàn)的。而任何政策，無(wú)論其何等正確，在實(shí)施過(guò)程中都存在效率遞減的問(wèn)題。一方面是政策的效率隨著實(shí)施環(huán)節(jié)的增多，因代理成本提高而遞減�，F(xiàn)實(shí)中政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的體制日趨復(fù)雜化，如分工細(xì)化、層次增多等，故這種政策效率遞減難以避免。另一方面是政策的效率隨著適用時(shí)間的增長(zhǎng)，因規(guī)避政策的對(duì)策越來(lái)越成熟而遞減。在市場(chǎng)主體與國(guó)家政策的博弈中，“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。
　　政府缺陷是因政府干預(yù)才存在和顯露的，政府干預(yù)則因彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷而具有必要性，故政府缺陷不可避免并且難以為政府自身所修補(bǔ)。政府干預(yù)只是手段，其目的是輔助市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用，以實(shí)現(xiàn)資源高效配置。但實(shí)踐中的政府干預(yù)在一定程度上妨礙了市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性資源配置功能，不足以實(shí)現(xiàn)資源高效配置。這就是政府缺陷的實(shí)質(zhì)。故解鈴還須系鈴人，政府缺陷還須由作為政府干預(yù)之基礎(chǔ)的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)。市場(chǎng)機(jī)制對(duì)政府缺陷的彌補(bǔ)是通過(guò)把市場(chǎng)機(jī)制引入政府干預(yù)過(guò)程，即政府是利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行干預(yù)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。主要表現(xiàn)為外部效應(yīng)內(nèi)部化。
　　由于外部效應(yīng)是在外部效應(yīng)生產(chǎn)者所生產(chǎn)的社會(huì)成本和收益與其私人成本和收益不相關(guān)的條件下產(chǎn)生的，基于外部效應(yīng)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)人本性，要想解決外部效應(yīng)問(wèn)題，就必須使外部效應(yīng)內(nèi)部化，即把外部效應(yīng)生產(chǎn)者所生產(chǎn)的社會(huì)成本和收益，轉(zhuǎn)變成由其自己承受的私人成本和收益，而這種轉(zhuǎn)變需要通過(guò)模擬外部效應(yīng)生產(chǎn)者與社會(huì)的交易來(lái)實(shí)現(xiàn)。所以，政府就外部效應(yīng)問(wèn)題進(jìn)行干預(yù)時(shí)，較多利用這種機(jī)制采取相應(yīng)措施，如適用于負(fù)外部效應(yīng)生產(chǎn)者的排污收費(fèi)、公害賠償?shù)�，適用于正外部效應(yīng)生產(chǎn)者的政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等。
　　為扭轉(zhuǎn)的由政府壟斷所致公共產(chǎn)品供給效率低下的局面，許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家對(duì)公用事業(yè)實(shí)行民營(yíng)化改革，即將原國(guó)有的公用事業(yè)組織進(jìn)行非國(guó)有化改造，讓私人廠(chǎng)商進(jìn)入公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域，也就是將某些公共產(chǎn)品由政府供給改為市場(chǎng)供給或政府與市場(chǎng)共同供給，政府只按照公共產(chǎn)品供給的基本要求制定公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供應(yīng)規(guī)則，承擔(dān)必要的資金扶持等義務(wù)，并履行監(jiān)督職責(zé)，而公共產(chǎn)品的具體生產(chǎn)和供應(yīng)則由私人廠(chǎng)商進(jìn)行。其實(shí)質(zhì)是利用私人產(chǎn)品供給的經(jīng)濟(jì)人動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高公共產(chǎn)品供給效率。即政府作為一種特殊的市場(chǎng)主體直接參與市場(chǎng)運(yùn)行，利用市場(chǎng)行為的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的職能。如國(guó)有資產(chǎn)投資、發(fā)行國(guó)債、政府采購(gòu)、中央銀行在公開(kāi)市場(chǎng)上買(mǎi)賣(mài)有價(jià)證券等。政府參與市場(chǎng)運(yùn)行，既便于政府從市場(chǎng)內(nèi)部了解市場(chǎng)信息，掌握市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)律，又便于政府從市場(chǎng)內(nèi)部利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，以免政府干預(yù)損害市場(chǎng)機(jī)制。政府將其部分經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)移給非政府公共組織或機(jī)構(gòu)，把非政府公共組織或機(jī)構(gòu)作為政府干預(yù)市場(chǎng)的中介，這既可以利用非政府公共組織或機(jī)構(gòu)的中介地位優(yōu)勢(shì)，雙向了解和傳輸信息，協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)之間、不同市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，又可以打破政府對(duì)公共干預(yù)的壟斷，形成公共干預(yù)過(guò)程中政府與非政府公共組織(機(jī)構(gòu))之間以及不同非政府公共組織(機(jī)構(gòu))之間的競(jìng)爭(zhēng)。參見(jiàn)王全興著：《經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論專(zhuān)題研究》，中國(guó)檢察出版社2002年版，第79—88頁(yè)。
　　我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)在過(guò)去三十多年的市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，已基本實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，但由于利益固化和路徑依賴(lài)等原因，在政府與市場(chǎng)的關(guān)系中存在大量的政府越位和政府缺位等現(xiàn)象。當(dāng)前鋼鐵產(chǎn)業(yè)面臨的諸多深層次矛盾和問(wèn)題大多與政府職能的缺位、越位相關(guān)。
　　(三)政府的越位
　　政府越位是政府干預(yù)過(guò)度的一種表現(xiàn)，即政府干預(yù)的范圍和力度超過(guò)了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的需要，擠占了市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)的空間，反而對(duì)市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮調(diào)節(jié)功能起著阻礙作用。參見(jiàn)胡金林、王長(zhǎng)征：“論轉(zhuǎn)軌時(shí)期的市場(chǎng)缺失與政府越位”，載《江漢論壇》1998年第8期，第83—84頁(yè)。多年來(lái)政府對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)控存在的主要問(wèn)題是政府行使其經(jīng)濟(jì)管理職能時(shí)，習(xí)慣于使用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的手段。中央政府對(duì)地方政府投資“大躍進(jìn)”造成的鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩的治理，基本上是審批式的管理以及每隔幾年來(lái)一場(chǎng)“運(yùn)動(dòng)式”整頓，始終沒(méi)能觸碰產(chǎn)能過(guò)剩背后的體制性原因，反而還帶來(lái)新的產(chǎn)能過(guò)剩。鋼鐵工業(yè)投資規(guī)制政策在一定程度上強(qiáng)化了鋼鐵企業(yè)過(guò)度產(chǎn)能投資的傾向，在一定程度上阻礙了市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)整過(guò)程。參見(jiàn)2006
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