隨著財(cái)政分權(quán)改革清晰和地方經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)加劇，地方政府金融爭(zhēng)奪強(qiáng)度加重，地方金融規(guī)范監(jiān)管力不從心，金融收益與風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)嚴(yán)重不對(duì)等。為了在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)又能有效防控金融風(fēng)險(xiǎn)，本書(shū)剖析我國(guó)金融制度演變特征，挖掘金融顯性集權(quán)隱性分權(quán)的本質(zhì)，探索建立系統(tǒng)的適度分權(quán)的金融運(yùn)行體系和金融管理體系。

一、金融顯性集權(quán)隱性分權(quán)與財(cái)政分權(quán)下的金融風(fēng)險(xiǎn)邏輯

中國(guó)財(cái)政制度改革總體上體現(xiàn)為從集權(quán)到分權(quán)的趨勢(shì)，伴隨財(cái)政分權(quán)改革，金融制度變遷主線時(shí)而體現(xiàn)為集權(quán)、時(shí)而體現(xiàn)為分權(quán)，并且邊界模糊。國(guó)家依靠金融控制和貨幣動(dòng)員、采取金融補(bǔ)貼等方式來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這種金融依賴產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)又通過(guò)財(cái)政救助來(lái)化解，財(cái)政支出約束的金融補(bǔ)貼和金融風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政化解相互交織，共同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，此時(shí)金融分權(quán)亦不可避免。在中國(guó)金融制度變遷過(guò)程中，金融分權(quán)形式也經(jīng)歷了金融集權(quán)、金融分權(quán)、金融顯性集權(quán)隱性分權(quán)等幾個(gè)階段。按照中央政府與地方政府在金融準(zhǔn)入權(quán)、金融監(jiān)管權(quán)、金融配置權(quán)、金融控制權(quán)、金融穩(wěn)定權(quán)等方面的權(quán)力范圍，金融權(quán)力結(jié)構(gòu)具體表現(xiàn)為金融準(zhǔn)入的集權(quán)特征、金融監(jiān)管的集權(quán)特征；金融機(jī)構(gòu)配置和金融調(diào)控體現(xiàn)為顯性集權(quán)特征，從直接影響地方銀行的資金配置或通過(guò)融資平臺(tái)獲取銀行分支機(jī)構(gòu)資金的角度，體現(xiàn)為隱性分權(quán)特征；金融控制的集權(quán)分權(quán)并存特征；金融穩(wěn)定的集權(quán)特征。

中國(guó)的財(cái)政的清晰分權(quán)制度和金融集權(quán)分權(quán)交替制度，在很多時(shí)段表現(xiàn)出不匹配來(lái)。由于地方政府行為的目標(biāo)多重性、經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張性和短期化特征，常常通過(guò)權(quán)力影響指標(biāo)式爭(zhēng)取更多的銀行信貸資源、具有強(qiáng)烈的貨幣增長(zhǎng)需求、想方設(shè)法爭(zhēng)奪占用金融資源。財(cái)政分權(quán)邊界清晰，而金融分權(quán)表現(xiàn)為金融準(zhǔn)入、監(jiān)管及救助的顯性集權(quán)和金融資源實(shí)際配置的隱性分權(quán)特征。此時(shí)，地方政府資金競(jìng)爭(zhēng)時(shí)較少顧慮金融風(fēng)險(xiǎn)隱患，金融競(jìng)爭(zhēng)行為的利益與責(zé)任嚴(yán)重錯(cuò)配。中國(guó)金融制度的顯性集權(quán)隱性分權(quán)特征，不僅成為地方政府干預(yù)或影響銀行經(jīng)營(yíng)爭(zhēng)奪投資資金的便利，也成為商業(yè)銀行假借政策發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)提供了便利。銀行在吸收存款環(huán)節(jié)不會(huì)承擔(dān)什么風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)在于籌集資金后不圍繞風(fēng)險(xiǎn)與收益平衡規(guī)則規(guī)范投資，形成了政治干預(yù)下的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、趨利避害下的管理風(fēng)險(xiǎn)、信貸管理過(guò)程的操作風(fēng)險(xiǎn)、政治掩蓋下的職務(wù)欺詐風(fēng)險(xiǎn)等。財(cái)政分權(quán)與金融分權(quán)的不一致性一定程度上在不斷醞釀著金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和聚集。

二、來(lái)自宏觀政策和省際兩個(gè)層面的實(shí)證

金融顯性集權(quán)隱性分權(quán)與財(cái)政分權(quán)的不一致性造成金融風(fēng)險(xiǎn)可以從宏觀國(guó)家層面和中觀省際層面進(jìn)行實(shí)證。從宏觀政策層面觀察：政府財(cái)政支出波動(dòng)通過(guò)對(duì)基礎(chǔ)貨幣變動(dòng)、再貼現(xiàn)規(guī)模變動(dòng)、公開(kāi)市場(chǎng)拆借規(guī)模變動(dòng)產(chǎn)生顯著的沖擊效應(yīng)，進(jìn)而對(duì)銀行信貸、通貨膨脹等產(chǎn)生顯著影響，財(cái)政對(duì)金融的沖擊表現(xiàn)為金融膨脹和通貨膨脹。中國(guó)15年來(lái)的月度數(shù)據(jù)表明，財(cái)政支出波動(dòng)與金融波動(dòng)之間存在密切的周期聯(lián)動(dòng)關(guān)系，對(duì)金融運(yùn)行具有明顯的沖擊效應(yīng)。從省級(jí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際數(shù)據(jù)證明：財(cái)政與金融成為地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)框架下兩個(gè)具有一定轉(zhuǎn)化性的資金工具，財(cái)政分權(quán)制度必然影響金融分權(quán)制度；在金融收益與風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)等條件下，中央對(duì)地方問(wèn)責(zé)有限的分權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)大了地方政府的自主行為空間，地方政府則以本區(qū)經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)為核心、權(quán)力影響大小為半徑，從財(cái)政資金向銀行貸款等金融資源進(jìn)行圈層式經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，并引發(fā)多種財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)。顯性集權(quán)隱性分權(quán)的金融制度使地方將相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)包袱甩給國(guó)家，誘使金融風(fēng)險(xiǎn)不斷醞釀和積累。隨著金融風(fēng)險(xiǎn)的聚集和積累，在外部沖擊或?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)沖擊的情況下，金融危機(jī)爆發(fā)概率加大。中央銀行為防控危機(jī)爆發(fā)和蔓延提前實(shí)施救助，從而形成風(fēng)險(xiǎn)沖動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)惡化風(fēng)險(xiǎn)救助的金融波動(dòng)周期。

通過(guò)理論分析和實(shí)證研究，主要問(wèn)題可以總結(jié)為三個(gè)：一是財(cái)政分權(quán)與投資擴(kuò)張背景下，地方政府利用金融自由化、金融創(chuàng)新趨勢(shì)和涌現(xiàn)的新型金融機(jī)構(gòu)，以及現(xiàn)有金融監(jiān)管體系形成的監(jiān)管真空，在積極影響傳統(tǒng)信貸資源的同時(shí)拓展多種形式的融資工具，造成信用風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)加劇。二是金融顯性集權(quán)隱性分權(quán)造成地方政府的金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任邊界模糊，地方政府將競(jìng)爭(zhēng)金融資源、信用透支的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給國(guó)家，金融震蕩加劇。三是金融顯性集權(quán)隱性分權(quán)下金融市場(chǎng)層次單一，上市企業(yè)具有信息優(yōu)勢(shì)和高風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)投資傾向，易形成資產(chǎn)泡沫；當(dāng)金融市場(chǎng)泡沫積累到一定程度，企業(yè)的投資者和委托人也具有激勵(lì)企業(yè)管理層過(guò)度冒險(xiǎn)的傾向。四是現(xiàn)有國(guó)家與地方的金融監(jiān)管部門不對(duì)應(yīng)、不銜接，地方金融機(jī)構(gòu)的管理部門較多，且不規(guī)范、相互割據(jù)，造成多龍治水要么無(wú)人問(wèn)津、要么多頭監(jiān)管。審慎監(jiān)管不能準(zhǔn)確及時(shí)監(jiān)測(cè)金融機(jī)構(gòu)日常風(fēng)險(xiǎn)，最后貸款人又必須對(duì)問(wèn)題機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融救助，兩者進(jìn)一步縱容了地方政府的風(fēng)險(xiǎn)行為和擴(kuò)張。

三、金融體系改革建議

根據(jù)改革發(fā)展方向，地方金融體系改革實(shí)質(zhì)上是完善國(guó)家金融體系。國(guó)家金融體系改革原則至少包括三個(gè)：一是鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)能夠控制自身風(fēng)險(xiǎn)的情況下自由發(fā)展，實(shí)現(xiàn)金融體系與實(shí)體經(jīng)濟(jì)融合的多元化、自由化發(fā)展。二是明確地方政府在利用金融資源時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，權(quán)力與責(zé)任對(duì)等。三是簡(jiǎn)化監(jiān)管部門和監(jiān)管程序，提高監(jiān)管能力和監(jiān)管效率。圍繞鼓勵(lì)創(chuàng)新、控制風(fēng)險(xiǎn)、提高效率的原則，從以下三個(gè)方面完善現(xiàn)有的地方金融體系、改進(jìn)國(guó)家的金融體系結(jié)構(gòu)。

（一）基于金融適度分權(quán)的地方金融市場(chǎng)體系

構(gòu)建分層金融市場(chǎng)，鼓勵(lì)滿足條件的地方政府債券、企業(yè)公司債券、公司融資票據(jù)、股票等金融工具在區(qū)域性資本市場(chǎng)進(jìn)行交易，當(dāng)企業(yè)、政府滿足一定資信后，再到全國(guó)性資本市場(chǎng)進(jìn)行交易。這樣不僅可以鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝耸占��?dāng)?shù)仄髽I(yè)、政府信息，解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，而且可以解決資金困難但很有競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力企業(yè)的融資困境，并將風(fēng)險(xiǎn)限于地方區(qū)域內(nèi)。同時(shí)，也將資金分流，避免資金投資渠道單一，要么在全國(guó)性的金融市場(chǎng)跟風(fēng)投資，要么投資本地房產(chǎn)，緩解了房地產(chǎn)泡沫壓力和區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)。

（二）基于金融適度分權(quán)的地方金融機(jī)構(gòu)體系

為了促進(jìn)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)體系健康發(fā)展，地方性金融機(jī)構(gòu)體系的市場(chǎng)定位應(yīng)立足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和金融服務(wù)需求水平，在分析當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)金融需求難題的基礎(chǔ)上，建立地方性銀行機(jī)構(gòu)、證券機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，首先填補(bǔ)現(xiàn)有金融體系服務(wù)的空缺，發(fā)展到一定程度再與全國(guó)性金融機(jī)構(gòu)的分支進(jìn)行業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)。現(xiàn)有的各省農(nóng)村信用合作聯(lián)社、城市商業(yè)銀行等，基本體現(xiàn)了這一定位和后期發(fā)展路徑。在此基礎(chǔ)上，可以鼓勵(lì)社區(qū)銀行等小型銀行的建設(shè)。同時(shí)，根據(jù)地方金融市場(chǎng)發(fā)展需要，應(yīng)配套批設(shè)地方性證券、基金公司，但其資格由地方政府管理，根據(jù)其資格約束其經(jīng)營(yíng)權(quán)限只能適用地方性金融市場(chǎng)。

（三）基于地方金融安全和金融監(jiān)管適度分權(quán)的地方金融管理體系

根據(jù)分層金融市場(chǎng)上金融機(jī)構(gòu)類型，建立開(kāi)展金融適度分權(quán)監(jiān)管�；�本內(nèi)容包括四個(gè)方面：監(jiān)管模式、分工邊界、評(píng)估督促和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。首先，在監(jiān)管模式上，根據(jù)其功能，只要具有金融實(shí)質(zhì)和金融功能的企業(yè)都應(yīng)該納入監(jiān)管，并根據(jù)功能和風(fēng)險(xiǎn)確定監(jiān)管方法和標(biāo)準(zhǔn)。其次，明確中央與地方的金融日常經(jīng)營(yíng)的審慎監(jiān)管邊界。地方政府對(duì)區(qū)域金融市場(chǎng)監(jiān)管具有第一責(zé)任。中央政府對(duì)全國(guó)性金融市場(chǎng)監(jiān)管具有第一責(zé)任。成立職責(zé)明確的地方金融監(jiān)管部門，接受中央金融監(jiān)管部門政策指導(dǎo)和業(yè)務(wù)管理，并向中央金融監(jiān)管部門分支機(jī)構(gòu)報(bào)告金融信息。第三，由中央金融監(jiān)管部門牽頭、隨機(jī)抽調(diào)其他地方中央金融監(jiān)管部門分支機(jī)構(gòu)成員組成地方金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組織，指導(dǎo)督促地方金融監(jiān)管部門提高監(jiān)管能力、關(guān)注地方重點(diǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)、制定風(fēng)險(xiǎn)防范和化解方案，將地方金融風(fēng)險(xiǎn)納入國(guó)家金融體系的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、綜合判定金融的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況和演化趨勢(shì)制定防控措施。第四，遵循收益與責(zé)任對(duì)等、降低地方政府冒險(xiǎn)沖動(dòng)和成本轉(zhuǎn)嫁預(yù)期的原則，進(jìn)行地方金融風(fēng)險(xiǎn)救助。