第一節(jié) 改革開(kāi)放以來(lái)預(yù)算制度的發(fā)展歷程
改革開(kāi)放以來(lái)，預(yù)算制度由帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的管理預(yù)算轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的預(yù)算管理，由被動(dòng)管理轉(zhuǎn)向主動(dòng)管理，由以收入控制為主轉(zhuǎn)向收支并重，實(shí)現(xiàn)了從簡(jiǎn)略預(yù)算走向規(guī)范預(yù)算，從政策預(yù)算走向法治預(yù)算，從秘密預(yù)算走向透明預(yù)算，從功能預(yù)算走向績(jī)效預(yù)算的政策目標(biāo)。預(yù)算充分體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)性與政治性雙重的工具性價(jià)值，預(yù)算制度直接或者間接地反映了中央與地方的權(quán)力關(guān)系及各自的運(yùn)作模式，也肩負(fù)著厘清中央與地方關(guān)系的重要使命。筆者查閱《全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)（1980年—2018年）》及北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，擇取其中最具代表性的立法和政策文件，考察改革開(kāi)放以來(lái)近40年的預(yù)算改革史，就我國(guó)預(yù)算制度四個(gè)時(shí)期進(jìn)行了梳理。
一、經(jīng)驗(yàn)積累時(shí)期：1978年—1993年
1978年中共中央作出改革開(kāi)放的重大戰(zhàn)略決策后，國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的各項(xiàng)改革陸續(xù)在全國(guó)鋪開(kāi)，預(yù)算制度作為管控國(guó)家財(cái)政資金的重要工具，不可避免地被列入改革事項(xiàng)中。預(yù)算制度通過(guò)數(shù)次改革后，逐步在預(yù)算管理、編制和監(jiān)督等方面積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
（一）財(cái)政管理制度的改革
從改革開(kāi)放后到稅制改革前，“財(cái)政大包干”政策實(shí)施了有15年之久。1978年，江蘇省鑒于其特殊的資源優(yōu)勢(shì)與條件，實(shí)行“固定比例包干”的辦法，形成了江蘇模式；京、秦、浙、魯、隴、黑、吉、閩、湘將過(guò)去采用的“總額分成”改為“增收分成”，目的是激發(fā)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性；青、滇、藏、桂、寧、新及內(nèi)蒙古七個(gè)地區(qū)實(shí)行“核定收支，定額分成，一年一變”的財(cái)政管理制度。1979年7月，國(guó)務(wù)院對(duì)中央和地方的財(cái)政收支范圍作了具體的劃分，并且對(duì)于地方各省份收支上繳或者留成的比例也作了相應(yīng)的規(guī)定。青、滇、藏、桂、寧、新及內(nèi)蒙古可以自由決定是否將“一年一定”改為“三年一定”，其余地區(qū)財(cái)政管理辦法不變，中央明確指示要在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立專項(xiàng)財(cái)政資金。隨后的財(cái)政體制管理辦法調(diào)整過(guò)程中，上述七個(gè)省份的規(guī)定幾乎沒(méi)有發(fā)生變化。到1979年諸多地方省份沒(méi)有按期完成上一年度的財(cái)政任務(wù)，中央于1979年11月份再一次作出調(diào)整，除八個(gè)省份以外，在全國(guó)實(shí)行“收支掛鉤，超收分成”的財(cái)政管理體制。
20世紀(jì)80年代財(cái)政制度是對(duì)70年代財(cái)政改革實(shí)踐的矯正與革新。80年代初，中央決定粵、閩兩個(gè)省份分別實(shí)行“劃分收支，定額上解”與“劃分收支，定額補(bǔ)助”；京、津、滬三個(gè)經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)良好的地區(qū)起初實(shí)行“定額分成”，后又同其他省份一樣實(shí)行“收入按固定比例總額分成”；其余省份實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”。1983年起，中央決定在除粵與閩地區(qū)以外的各個(gè)地方推行江蘇的財(cái)政管理模式，實(shí)行“收入按固定比例總額分成”，且是否實(shí)行“分級(jí)包干”由地區(qū)自主決定，給予地區(qū)一定的財(cái)政自主權(quán)。但此時(shí)的財(cái)政包干辦法改革并沒(méi)有改善中央財(cái)政入不敷出的情況。1985年實(shí)行“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”的財(cái)稅體制。80年代末，粵、閩地區(qū)的財(cái)政管理模式逐步在各個(gè)省市推廣。至此，集權(quán)式的財(cái)政管理體制演化為分權(quán)式的財(cái)政管理體制，財(cái)政體制由“地方花錢，中央平衡”的“一灶吃飯”轉(zhuǎn)型為“地方花錢，地方自平”的“分灶吃飯”。
20世紀(jì)90年代初期，中央財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，稅權(quán)分散和地區(qū)封鎖等現(xiàn)象嚴(yán)重影響中央宏觀調(diào)控能力�！兜诎藗�(gè)五年計(jì)劃綱要》提出在具備實(shí)行“分稅制”條件的地方進(jìn)行試點(diǎn)。1993年，《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中指出：“把現(xiàn)行地方財(cái)政包干制改為在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制”，為落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)和決策，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，全國(guó)各地掀起了分稅制改革的浪潮。
這一時(shí)期由于財(cái)政管理規(guī)范性文件的頻繁更改與補(bǔ)充，地方政府對(duì)于中央的政策導(dǎo)向沒(méi)有合理預(yù)期，中央沒(méi)有設(shè)定科學(xué)合理的權(quán)力下放比重，地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性受挫，中央與地方之間的財(cái)權(quán)比例失衡。中央財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，“冒險(xiǎn)地讓自己的財(cái)政政策去放縱地方政府的‘尋租’行為”，以期能獲得中央與地方彼此收支平衡。如圖5.1.1所示，1984年以前中央的財(cái)政支出略大于地方的財(cái)政支出，而中央的財(cái)政收入?yún)s小于地方的財(cái)政收入，這意味著地方財(cái)政“收大于支”，而中央財(cái)政卻是“支大于收”，由此便形成了中央財(cái)政吃緊的局面。1985年至1990年間，中央與地方的財(cái)政支出形成了“剪刀差”，中央與地方均實(shí)現(xiàn)了收支平衡，但地方財(cái)政支出遠(yuǎn)高于中央。1990年之后，地方財(cái)政收支均呈現(xiàn)出直線增長(zhǎng)趨勢(shì)，收支也相對(duì)均衡，而中央財(cái)政收支則表現(xiàn)出收入增長(zhǎng)緩和，支出比重增大，支出大于收入的趨勢(shì)。總體上看，財(cái)政管理體制改革取得了成效，其中最實(shí)在的經(jīng)驗(yàn)便是權(quán)力下放。
20世紀(jì)70年代至90年代間，國(guó)家整體上呈現(xiàn)出“中央貧，地方富”的情勢(shì)，由于沒(méi)有正確處理中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的關(guān)系，權(quán)力劃分不均衡，中央決定進(jìn)行財(cái)稅管理體制改革。這一時(shí)期中央管理的事務(wù)繁雜，卻沒(méi)有強(qiáng)大的財(cái)政作為后盾，相反擁有諸多的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的地方財(cái)力雄厚，但管理的事務(wù)較少。中央為改變財(cái)政不平衡的局勢(shì)，一方面通過(guò)下放事權(quán)緩和中央財(cái)政壓力，另一方面又通過(guò)尋求合理的財(cái)稅管理體制，改變中央與地方的財(cái)政關(guān)系，既要使中央“富起來(lái)”，又不能削弱地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性。改革中央與地方關(guān)系的關(guān)鍵在于分權(quán)，“分權(quán)是改革中央與地方政府關(guān)系的總方向和總趨勢(shì)”。
（二）預(yù)算編制的調(diào)整
1980年初，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步劃分中央與地方各自財(cái)政“收”與“支”的范圍，確定了地方財(cái)政收支的包干基數(shù)。1982年12月，在兩年“財(cái)政包干”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對(duì)中央與地方的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行局部調(diào)整，預(yù)算編制也同步進(jìn)行調(diào)整。自1983年起，中央向地方的借款可以相應(yīng)調(diào)整或者減少地方支出的包干基數(shù)；工商稅不再屬于地方收入，納入中央收入；中央不再承擔(dān)縣辦工業(yè)、企業(yè)70%或80%的虧損，而是與盈利所得的比例一樣采50%的負(fù)擔(dān)費(fèi)用，另50%由縣財(cái)政承擔(dān)。1985年初，全國(guó)范圍內(nèi)成立鄉(xiāng)級(jí)政府的工作任務(wù)基本完成，實(shí)行了27年的人民公社正式被宣告終結(jié)，由此，我國(guó)的預(yù)算層級(jí)由原先的三級(jí)變?yōu)槲寮?jí)，預(yù)算編制也由原先的三級(jí)變?yōu)槲寮?jí)。
（三）預(yù)算監(jiān)督的完善
改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家機(jī)關(guān)私自設(shè)立“小金庫(kù)”“賬外賬”等濫用國(guó)家財(cái)政資金的違法行為頻發(fā)，預(yù)算外資金迅速擴(kuò)張。自1978年至1990年，預(yù)算外收入呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，1978年預(yù)算外收入是財(cái)政收入的30.66%，1988年預(yù)算外收入略大于財(cái)政收入，1989年預(yù)算外收入是財(cái)政收入的99.77%，幾乎等同于財(cái)政收入，1991年與1992年預(yù)算外收入是財(cái)政收入的102.97%與110.67%，1993年對(duì)預(yù)算外收入范圍進(jìn)行調(diào)整，預(yù)算外收入迅速下降至32.93%（如圖5.1.2所示）。
1983年財(cái)政部出臺(tái)規(guī)范性文件明確界定預(yù)算外資金的范圍，嚴(yán)格控制預(yù)算外資金的收支、轉(zhuǎn)移與使用，截至1986年，國(guó)家并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)控制預(yù)算外資金濫用的目的，反而愈演愈烈，為了平衡預(yù)算收支、管控預(yù)算外資金的使用，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了另一個(gè)管理預(yù)算外資金的標(biāo)志性“文件”。1980年國(guó)務(wù)院為規(guī)范國(guó)家財(cái)政行為，設(shè)立隸屬國(guó)務(wù)院的審計(jì)機(jī)關(guān)。1982年憲法第109條規(guī)定縣級(jí)以上人民政府設(shè)置審計(jì)機(jī)關(guān)，第91條規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，1982年憲法第62條第10款規(guī)定了全國(guó)人大對(duì)預(yù)算的審批權(quán)，第99條規(guī)定了縣級(jí)以上地方各級(jí)人大對(duì)預(yù)算的審批權(quán)。憲法對(duì)預(yù)算監(jiān)督作了原則性的規(guī)定，法律法規(guī)在其基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定，1991年《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》第36條規(guī)定國(guó)家預(yù)算由全國(guó)人大審查批準(zhǔn)，系統(tǒng)地規(guī)定了預(yù)算編制、調(diào)整、審批、執(zhí)行與監(jiān)督的各個(gè)主體及其程序。至此，預(yù)算監(jiān)督體系進(jìn)一步得到完善與加強(qiáng)。