序　　言 公共管理的研究需要理論和實(shí)踐相互結(jié)合。鄞益奮博士的《澳門特區(qū)政府改革與社團(tuán)治理》從澳門的實(shí)踐出發(fā)，闡述了公共管理中政府管理和社會(huì)組織治理的實(shí)際情況，從實(shí)踐層面回應(yīng)了我在若干年前所闡釋的公共管理理論思考，特別是關(guān)于主配角論、互動(dòng)論和階段論的思考。 一是主配角論。公共管理是由政府、非政府公共組織和民眾所組成的管理體系，共同管理社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)。公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會(huì)中那些追求為公共利益服務(wù)的非政府公共組織和民眾。公共管理的主角是政府，配角是非政府公共組織和民眾。只有主角和配角各自都扮演起自己的角色，各就其位、各盡所能，才能真正建構(gòu)起良好的公共管理體系，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治。主配角論的中心論點(diǎn)是，公共管理需要包括政府在內(nèi)的多元主體，但多元主體的地位又是有差別的。政府是公共管理的核心主體和主角，政府管理的成效相當(dāng)大程度上決定了公共管理的成效；與此同時(shí)，非政府公共組織和民眾作為配角的作用也不可小覷，他們不僅可以彌補(bǔ)政府管理的不足，還可以在一定范圍內(nèi)獨(dú)當(dāng)一面地管理社會(huì)公共事務(wù)。 澳門特區(qū)政府管理和社團(tuán)治理的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在澳門公共管理的實(shí)踐中，特區(qū)政府是最為重要和核心的主體和主角，回歸以來澳門特區(qū)政府諸多改革政府的措施和行動(dòng)，是澳門公共管理實(shí)踐中最受人關(guān)注的部分，其內(nèi)在和根本的原因就在于政府的主角與核心的作用。政府管理改革不僅集中于政府內(nèi)部管理的改革，也涉及公眾咨詢及民眾作用的改革。而社團(tuán)是政府之外的另外一個(gè)重要的公共管理主體，社團(tuán)在提供社會(huì)服務(wù)方面的卓越貢獻(xiàn)成為澳門公共管理中一道亮麗的風(fēng)景線，體現(xiàn)了公共管理社會(huì)化中“社會(huì)的共同事務(wù)應(yīng)由社會(huì)自身來做”的內(nèi)在要求。 二是互動(dòng)論。在公共管理主體突破政府的單一維度而外擴(kuò)到多元化主體之后，僅僅滿足于對(duì)公共管理主體多元化的認(rèn)知是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對(duì)公共管理主體的研究，進(jìn)一步要考慮的還有三個(gè)問題:政府、非政府公共組織、民眾這三類主體在公共管理中各自發(fā)揮什么作用？這三者之間在公共管理中構(gòu)成什么樣的互動(dòng)關(guān)系？這三者所擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧�及組成關(guān)系是如何處于動(dòng)態(tài)變化之中？我們不能從“政府中心論”出發(fā)看待公共管理變革，而是要從政府與非政府公共組織、政府與公民的互動(dòng)角度進(jìn)行探索。 澳門的社團(tuán)治理，牽涉與澳門特區(qū)政府千絲萬縷的互動(dòng)關(guān)系。鄞益奮博士在討論澳門社團(tuán)治理的各章節(jié)中，無論是探討澳門的社團(tuán)治理體制，還是討論澳門的組織文化、人力資源狀況及社會(huì)服務(wù)模式，都蘊(yùn)含著社會(huì)和政府互動(dòng)關(guān)系的內(nèi)容。在某種意義上講，澳門社團(tuán)能發(fā)揮良好的治理績(jī)效，不僅是歷史傳統(tǒng)、地區(qū)文化等方面的原因，另一重要的原因是澳門社團(tuán)形成了與政府良性互動(dòng)的關(guān)系。正是由于政府和社團(tuán)的良好互動(dòng)關(guān)系，社團(tuán)才能更有資源和能力來幫助政府提供社會(huì)服務(wù)，社團(tuán)才能發(fā)揮好“一方面幫助政府，一方面監(jiān)督政府”的雙重作用，從而形成澳門特色的社團(tuán)治理模式。 三是階段論。從主體間關(guān)系以及各主體所承擔(dān)的角色（作用），可以把公共管理發(fā)展分為以政府為本位、民眾和非政府公共組織依附于政府的政府管理模式，和以社會(huì)為本位，政府、民眾和非政府公共組織平等合作的社會(huì)治理模式等多個(gè)階段。用形象的語言表述，政府管理模式中政府和社會(huì)的關(guān)系是“父子關(guān)系”，社會(huì)治理模式中政府和社會(huì)的關(guān)系則是“兄弟關(guān)系”。 政府管理模式又可以分為政府管理的集權(quán)化模式、民主化模式、社會(huì)化模式三個(gè)發(fā)展階段。第一個(gè)階段是政府管理的集權(quán)化模式。公共管理完全依賴于政府，國(guó)家對(duì)社會(huì)全面干預(yù)，社會(huì)湮沒于全能主義的政府之中。第二個(gè)階段是政府管理的民主化模式。政府開始意識(shí)到，政府管理的目的在于解決民眾共同關(guān)注的社會(huì)問題，公眾的滿意度是評(píng)判政府管理的最終準(zhǔn)則;政府吸納民眾參與對(duì)公共事務(wù)的管理，關(guān)注公眾的反饋，調(diào)動(dòng)公眾對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的積極性。第三個(gè)階段是政府管理的社會(huì)化模式。政府再也無法獨(dú)自承擔(dān)對(duì)社會(huì)的管理職能，因?yàn)檎�府能力已�?jīng)不能勝任日趨復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)的需要。政府要求社會(huì)各方參與到公共事務(wù)的管理中來，主動(dòng)地向非政府公共組織、民眾分權(quán)，形成制度化的分工協(xié)作關(guān)系。 社會(huì)治理則可區(qū)分為自主化模式、多中心模式兩個(gè)發(fā)展模式。第一個(gè)模式是社會(huì)治理的自主化模式，非政府公共組織和公民對(duì)政府本位提出挑戰(zhàn)，要求政府真正還權(quán)于社會(huì)，其自主性不斷增強(qiáng)，組織化程度不斷提高，自治能力不斷提升。民眾和非政府公共組織逐步擺脫對(duì)政府的依附，成為社會(huì)公共事務(wù)管理中完全獨(dú)立的主體。第二個(gè)模式是社會(huì)治理的“社會(huì)治理多中心”模式，完全實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府管理的超越，非政府公共組織和公民成為獨(dú)立的公共管理主體，與政府共同構(gòu)成了多中心網(wǎng)絡(luò)式社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。 依照以上的模式和階段的劃分，通過鄞益奮博士《澳門特區(qū)政府改革與社團(tuán)治理》一書的介紹，可以看出，澳門的公共管理模式是還沒有進(jìn)入社會(huì)治理的多中心模式的階段，基本上處于政府管理的社會(huì)化模式和社會(huì)治理的自主化模式的階段中間。這說明未來澳門特區(qū)政府改革和社會(huì)治理的共同努力方向，是要進(jìn)一步增強(qiáng)非政府公共組織的自主性，并促使民眾更好地發(fā)揮在公眾咨詢中的作用。 本書不僅是對(duì)公共管理理論的實(shí)踐驗(yàn)證，也是了解回歸后澳門公共管理和公共治理狀況重要的參考書。長(zhǎng)期以來，澳門被稱為社團(tuán)社會(huì)，這種社團(tuán)社會(huì)的體制、文化背景是什么，其資源如何，其社會(huì)服務(wù)發(fā)揮的成效如何，對(duì)許多人來說是一個(gè)未知的領(lǐng)域，本書對(duì)這些社團(tuán)治理的領(lǐng)域進(jìn)行了探索和求知。此外，澳門特區(qū)政府在回歸以來的管治能力一直深受關(guān)注，特區(qū)政府如何因應(yīng)管治能力提升而展開改革，本書也為我們進(jìn)行了學(xué)理上的梳理和分析。 總而言之，本書對(duì)澳門特區(qū)公共管理的兩大體系即政府管理改革及社團(tuán)治理進(jìn)行了較為系統(tǒng)的梳理和深入的分析，為我們了解澳門特區(qū)政府的行政改革和社團(tuán)治理提供了一個(gè)良好的觀察視角。我相信，本書的出版對(duì)于有志于了解和研究澳門公共行政和公共治理的讀者來說，定會(huì)有所裨益。 北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授 陳慶云