前 言

中華人民共和國(guó)成立以來的土地征收法律制度大致經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段，即土地征收立法的起步階段、調(diào)整階段、建立階段和完善階段。我國(guó)集體土地征收法律制度幾經(jīng)變遷，經(jīng)歷了從無到有，從起步到逐步調(diào)整、完善的過程。但是，由于歷史背景、經(jīng)濟(jì)狀況與政策導(dǎo)向等諸多因素的影響，在演進(jìn)的過程中不可避免地呈現(xiàn)出一些至今仍然影響集體土地征收制度運(yùn)行的制度屬性，表現(xiàn)包括：土地征收中缺失公共利益標(biāo)準(zhǔn)、土地征收由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)、按照被征收土地的原用途補(bǔ)償、土地征收補(bǔ)償以行政救濟(jì)為主等。深究影響我國(guó)集體土地征收制度屬性變遷的成因，可將其歸結(jié)為以服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理念指導(dǎo)土地征收立法、地方政府積極推行土地財(cái)政、土地一級(jí)市場(chǎng)由政府壟斷供給等。
我國(guó)現(xiàn)行有效的集體土地征收法律制度由相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)等規(guī)范性文件以及相關(guān)政策構(gòu)成，在內(nèi)容上涵蓋了公共利益條款、征地程序規(guī)范、征地補(bǔ)償制度、征地救濟(jì)制度四個(gè)方面的內(nèi)容。雖然呈現(xiàn)出體系化發(fā)展的趨勢(shì)，但仍然存在以下關(guān)于整體性的立法缺陷：一是缺少公共利益界定規(guī)則，由于對(duì)公共利益的外延缺乏明確的界定，許多明顯被排除在公共利益的目的之外的用地行為，也被納入集體土地征收的范圍。二是征收程序欠缺公開性，實(shí)踐中出現(xiàn)集體土地征收決定的形成過程完全處于暗箱操作的狀態(tài)，集體土地征收方案和安置補(bǔ)償方案都是在批準(zhǔn)以后才予以公告，而且在公告之后，無論被征收人有何理由，都無法影響征地方案的實(shí)施。三是被征收人無參與權(quán)，在土地征收法律關(guān)系中，征收人即國(guó)家，因土地征收公權(quán)力的行使而處于行政主導(dǎo)地位，被征收人則只能處于被動(dòng)服從之地位。四是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)由實(shí)施征地的行政機(jī)關(guān)按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維來擬定和執(zhí)行，不具有市場(chǎng)化機(jī)制。五是征地救濟(jì)渠道不通暢，我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償糾紛的司法審查實(shí)行行政裁決前置，且裁決前仍需協(xié)調(diào)程序前置，使得當(dāng)事人的司法救濟(jì)權(quán)利受到很大的限制。
就我國(guó)現(xiàn)行集體土地征收制度在實(shí)踐中的運(yùn)行狀況而言，通過分析相關(guān)社會(huì)調(diào)查和司法判決，可以發(fā)現(xiàn)在集體土地征收制度的運(yùn)行實(shí)踐中，很多時(shí)候征收權(quán)的行使并不是基于公共利益之目的，《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》所規(guī)定的“為公共利益需要，可以征收土地”的條文，在實(shí)踐中被地方政府所“架空”，該條規(guī)定成為法律上的具文。從農(nóng)民征收意愿的調(diào)查中，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶不愿意征地的原因，其中補(bǔ)償太低是主要原因，但是生活無保障和很難找到非農(nóng)工作也是重要原因。在征地程序規(guī)范的運(yùn)行上，由于制度設(shè)計(jì)上的缺陷，土地征收的程序合法性在實(shí)踐中也往往流于形式。無論是征收決定，還是補(bǔ)償安置方案的制定，農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)并沒有得到落實(shí)和有效的制度保障。在征地補(bǔ)償規(guī)范的運(yùn)行上，在現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)之下，土地的價(jià)值是被嚴(yán)重低估的，失地農(nóng)民往往只能獲得低水平的貨幣形式的安置補(bǔ)償，其長(zhǎng)遠(yuǎn)利益通常不被考量在內(nèi)。承包地被征收后的補(bǔ)償方式主要是發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)，但是土地征收補(bǔ)償款對(duì)農(nóng)戶生活保障的替代率并不高，從而導(dǎo)致很多農(nóng)戶陷入失地又失業(yè)的境地。在征地救濟(jì)規(guī)范的運(yùn)行上，我國(guó)現(xiàn)行集體土地征收制度項(xiàng)下的權(quán)利救濟(jì)渠道狹窄，司法與行政救濟(jì)效率低下，實(shí)踐中征地補(bǔ)償款被截留、扣減、挪用問題突出，甚至存在補(bǔ)償款分配不公和不到位的情況。實(shí)踐中，土地征收糾紛雖然并不常見，但由于大量涉及土地征收補(bǔ)償?shù)募m紛無法訴諸司法最終解決，社會(huì)矛盾突出，容易激化群體性事件的發(fā)生。以把手案例法律大數(shù)據(jù)平臺(tái)公開判決書為數(shù)據(jù)來源進(jìn)行分析，涉及農(nóng)村集體土地征收糾紛的民事訴訟主要集中于承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配和侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益兩類案件。涉及土地征收類行政訴訟判決，主要分布在一般行政案由類和土地行政管理類判決，行政征收類判決比例較少，這表明土地征收中土地征收類行政訴訟救濟(jì)不通暢。
完善和重構(gòu)我國(guó)的集體土地征收制度成為當(dāng)前土地征收立法的必然要求。為此，首先應(yīng)該更新立法理念：一是要堅(jiān)持共享發(fā)展理念，讓被征收人參與土地發(fā)展增益的分配；二是要樹立城鄉(xiāng)一體化理念，賦予農(nóng)村集體土地應(yīng)有的法律地位；三是要遵循依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的理念，切實(shí)保護(hù)包括土地所有權(quán)和用益物權(quán)在內(nèi)的土地產(chǎn)權(quán)；四是要明晰“抑公揚(yáng)私”的立法理念，給予農(nóng)民個(gè)體私權(quán)以更多的重視。其次應(yīng)該變更當(dāng)前集體土地征收立法模式，考慮到集中型與分散型土地征收立法模式各自的優(yōu)劣，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的土地征收立法現(xiàn)狀，我國(guó)的集體土地征收立法應(yīng)該選一種集中與分散相結(jié)合的立法模式。制定統(tǒng)一的土地征收法，把現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律法規(guī)中關(guān)涉集體土地征收的規(guī)范盡可能統(tǒng)一整合到一部土地征收立法當(dāng)中，在其他法律中只留下一些原則性的規(guī)范即可。最后，結(jié)合《中華人民共和國(guó)土地管理法》（修正案）的公布，應(yīng)該優(yōu)化具體的立法方案。一是要明晰公共利益條款，在實(shí)體上，堅(jiān)持公共利益內(nèi)涵界定之法定原則、比例原則；在程序上，設(shè)置前置調(diào)查、民主協(xié)商、聽證等程序制度。二是要細(xì)化征地程序規(guī)范。分別從集體土地征收的前置程序、審批程序、實(shí)施程序以及聽證程序等幾個(gè)方面加以完善。三是要提升征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。明確集體土地的征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵守完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t，集體土地所有權(quán)，土地上建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)、地上農(nóng)作物所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)地發(fā)展權(quán)等均應(yīng)納入集體土地征收的補(bǔ)償范疇之內(nèi)。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，堅(jiān)持以市場(chǎng)化作為其最基本的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)考量被征地人的實(shí)際情況，探索取代單一貨幣補(bǔ)償方式的多元安置補(bǔ)償方式，健全征地補(bǔ)償款的分配方式。四是要健全征地救濟(jì)手段。建立多層次體系化的救濟(jì)渠道，具體而言，就是要建立權(quán)利行使之救濟(jì)方式，賦予被征收人索還請(qǐng)求權(quán)；完善行政救濟(jì)與司法救濟(jì)方式，拓寬當(dāng)事人適用行政救濟(jì)與司法救濟(jì)的范圍，降低當(dāng)事人尋求行政救濟(jì)與司法救濟(jì)的門檻。