深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展

（代序）

2018年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主要矛盾仍然是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性的，必須堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線不動(dòng)搖，更多采取改革的辦法，更多運(yùn)用市場(chǎng)化、法治化手段，在鞏固、增強(qiáng)、提升、暢通八個(gè)字上下功夫。這是在我國(guó)發(fā)展的外部環(huán)境深刻變化、國(guó)內(nèi)發(fā)展面臨近年少有的復(fù)雜局面的背景下，中央對(duì)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作出的新的戰(zhàn)略部署。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，核心內(nèi)涵在鞏固、增強(qiáng)、提升、暢通，關(guān)鍵在堅(jiān)定不移深化改革，進(jìn)而為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展開辟新途徑。

一、堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線

2018年二季度特別是下半年以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變。變主要表現(xiàn)在，外部環(huán)境發(fā)生明顯變化，特別是美國(guó)單方面挑起經(jīng)貿(mào)摩擦，對(duì)我國(guó)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)預(yù)期造成多方面不利影響；國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整和去杠桿的陣痛效應(yīng)顯現(xiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施投資大幅回落，消費(fèi)增速降至兩位數(shù)以下，內(nèi)需增長(zhǎng)放緩，融資難、融資貴問題再現(xiàn)，民營(yíng)企業(yè)和小微企業(yè)困難增多。內(nèi)外壓力交互作用使市場(chǎng)預(yù)期走弱，企業(yè)避險(xiǎn)情緒上升，資本市場(chǎng)出現(xiàn)較大波動(dòng)。這些變化，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨近年來少有的復(fù)雜局面。

2019年我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍將面臨多方面挑戰(zhàn)。從國(guó)際看，全球經(jīng)濟(jì)增速可能見頂回調(diào)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增勢(shì)有可能減弱，歐元區(qū)、日本經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇勢(shì)頭放緩；發(fā)達(dá)國(guó)家貨幣政策轉(zhuǎn)向和利率水平上升，有可能引發(fā)全球特別是新興經(jīng)濟(jì)體金融市場(chǎng)振蕩；國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則加快重構(gòu)，貿(mào)易保護(hù)主義引發(fā)的全球供應(yīng)鏈調(diào)整，以及部分地區(qū)地緣政治動(dòng)蕩，也增大了外部環(huán)境不確定性。從國(guó)內(nèi)看，居民消費(fèi)有可能繼續(xù)穩(wěn)中趨緩，投資增長(zhǎng)動(dòng)力不足，出口增速受到全球經(jīng)濟(jì)放緩和2018年高基數(shù)的影響將有所回調(diào)，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)面臨困難增多，防范風(fēng)險(xiǎn)的壓力增大。

面對(duì)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的復(fù)雜變化，是從需求側(cè)發(fā)力，還是堅(jiān)持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線？這是兩種不同的選擇。從當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨的矛盾和問題看，既有需求側(cè)的也有供給側(cè)的，既有周期性的也有結(jié)構(gòu)性的，既有短期的也有長(zhǎng)期的，但主要矛盾仍然是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性的，強(qiáng)化需求側(cè)刺激，短期可能起作用，但難以解決深層次結(jié)構(gòu)性問題，一段時(shí)間后，產(chǎn)能過剩、庫存高企、杠桿率攀升等問題有可能再現(xiàn)，過去幾年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得的成果可能會(huì)得而復(fù)失。因此，不能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)下行壓力加大，就放棄供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須抓住主要矛盾，在穩(wěn)定總需求的情況下，堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線不動(dòng)搖。

二、打造供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革升級(jí)版

2015年以來，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以推進(jìn)三去一降一補(bǔ)為重點(diǎn)展開，取得明顯進(jìn)展。從去產(chǎn)能看，鋼鐵、煤炭供大于求、產(chǎn)能過剩問題得到緩解，供求關(guān)系明顯改善，工業(yè)品價(jià)格回暖，企業(yè)盈利能力和資產(chǎn)負(fù)債表改善。從去庫存看，一、二線城市庫存大幅下降，三、四線城市庫存擴(kuò)張放緩。從去杠桿看，宏觀杠桿率逐步趨穩(wěn)，企業(yè)部門杠桿率有所下降，地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張態(tài)勢(shì)得到遏制。從降成本看，陸續(xù)出臺(tái)減稅降費(fèi)和降低電價(jià)、物流成本等措施，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本有所降低，特別是推進(jìn)放管服改革，進(jìn)一步降低了市場(chǎng)主體的制度性交易成本。從補(bǔ)短板看，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、脫貧攻堅(jiān)、生態(tài)環(huán)保等投入都明顯加大。實(shí)踐證明，將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革確立為經(jīng)濟(jì)工作的主線，是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路和工作著力點(diǎn)的重大調(diào)整，對(duì)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)供需動(dòng)態(tài)平衡起到了重要作用。從2015年以來全要素生產(chǎn)率止跌回升的態(tài)勢(shì)看，供給側(cè)改革對(duì)提高資源配置效率和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量也發(fā)揮了積極作用。

與此同時(shí)，隨著國(guó)內(nèi)外環(huán)境的深刻復(fù)雜變化，加之受到體制機(jī)制的制約，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也面臨諸多新挑戰(zhàn)。比如，在去產(chǎn)能方面，上游煤炭、鋼鐵淘汰了一大批落后產(chǎn)能，但部分落后產(chǎn)能沒有出清，特別是僵尸企業(yè)出清仍面臨債務(wù)處置、人員安置等約束，而隨著上游產(chǎn)品價(jià)格回升，下游加工制造企業(yè)原材料成本上升，加之市場(chǎng)需求變化，經(jīng)營(yíng)面臨更多困難。在去庫存方面，過去一個(gè)時(shí)期降低按揭貸款利率和推進(jìn)棚改貨幣化安置，化解了部分房地產(chǎn)庫存，但同時(shí)提升了居民部門的杠桿率，對(duì)消費(fèi)增長(zhǎng)形成了擠出效應(yīng)。在去杠桿方面，短期內(nèi)集中出臺(tái)各項(xiàng)舉措形成的政策疊加效應(yīng)，一度對(duì)金融市場(chǎng)形成較大沖擊。在降成本方面，減稅降費(fèi)采取了很多措施，特別是營(yíng)改增實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但市場(chǎng)主體感覺還不明顯。在補(bǔ)短板方面，農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保等投入增加，但關(guān)鍵核心技術(shù)卡脖子的問題凸顯，成為最緊要最事關(guān)全局的短板領(lǐng)域。

這些矛盾和問題背后都有著深刻的體制性因素。比如，去產(chǎn)能中僵尸企業(yè)退不出來，就是因?yàn)槭袌?chǎng)化的出清機(jī)制不健全。去庫存中形成的新一輪房地產(chǎn)價(jià)格攀升，背后也有城鄉(xiāng)土地雙軌制問題。過去一個(gè)時(shí)期杠桿率快速攀升的一個(gè)重要因素就是利率還沒有完全市場(chǎng)化，致使商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)、非標(biāo)業(yè)務(wù)快速膨脹。企業(yè)成本高企，有稅費(fèi)的因素，但更主要的是體制性因素，包括準(zhǔn)入限制、不公平競(jìng)爭(zhēng)等。短板領(lǐng)域中關(guān)鍵核心技術(shù)卡脖子問題，也有科技成果市場(chǎng)化激勵(lì)機(jī)制不健全的因素�？傮w上看，主要是要素市場(chǎng)化改革相對(duì)滯后�？梢哉f，我國(guó)商品和服務(wù)已基本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，但要素市場(chǎng)化還沒有完全解決。解決這些問題，根本出路在于推進(jìn)深度市場(chǎng)化改革。

2018年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要在鞏固、增強(qiáng)、提升、暢通八個(gè)字上下功夫，更多采取改革的辦法，更多運(yùn)用市場(chǎng)化、法治化手段，明確了深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向。

鞏固，就是要鞏固三去一降一補(bǔ)成果，重點(diǎn)是加大處置僵尸企業(yè)力度，強(qiáng)化市場(chǎng)功能，加快市場(chǎng)出清，停止向僵尸企業(yè)輸血，妥善處置債務(wù)、人員安置等問題，這樣做，有利于進(jìn)一步降低杠桿率，提高資源配置效率。

增強(qiáng)，就是要增強(qiáng)微觀主體活力，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，減少政府行政性干預(yù)。從根本上說，就是要激發(fā)企業(yè)家的主觀能動(dòng)性，讓企業(yè)家創(chuàng)新源泉充分涌流，創(chuàng)造活力充分迸發(fā)。

提升，就是要提升產(chǎn)業(yè)鏈水平，通過外部倒逼和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)科技創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，建立科技成果市場(chǎng)化激勵(lì)機(jī)制，釋放科技人員創(chuàng)新潛力，加快解決關(guān)鍵核心技術(shù)卡脖子問題，培育產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。

暢通，就是要暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)。通過要素市場(chǎng)化配置改革和加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，破除要素自由流動(dòng)的障礙，疏通供給和需求、金融和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的傳導(dǎo)機(jī)制，形成國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和生產(chǎn)主體、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)擴(kuò)大、金融和實(shí)體經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。

這八個(gè)字，強(qiáng)調(diào)的是發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，強(qiáng)調(diào)的是激發(fā)市場(chǎng)主體活力，強(qiáng)調(diào)的是生產(chǎn)要素市場(chǎng)化改革，強(qiáng)調(diào)的是營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。從根本上說，就是要進(jìn)一步推進(jìn)深度市場(chǎng)化，大幅減少政府對(duì)資源的直接配置，凡是市場(chǎng)能自主調(diào)節(jié)的就讓市場(chǎng)來調(diào)節(jié)，凡是企業(yè)能干的就讓企業(yè)去干，讓市場(chǎng)機(jī)制在更大范圍更深層次上發(fā)揮作用。

三、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革根本在改革

深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是改革。要堅(jiān)持向改革要?jiǎng)恿Γ瑥?qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，進(jìn)一步完善產(chǎn)權(quán)制度，深化土地、技術(shù)等要素市場(chǎng)化配置改革，加快推進(jìn)國(guó)資國(guó)企、財(cái)稅金融、市場(chǎng)準(zhǔn)入等領(lǐng)域改革，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造條件。

強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位。競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求。強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位，完善公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要基礎(chǔ)條件。當(dāng)前，最迫切的是要確立競(jìng)爭(zhēng)中性原則，在要素獲取、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營(yíng)運(yùn)營(yíng)、政府采購和招投標(biāo)等方面，對(duì)各類所有制企業(yè)平等對(duì)待。加快建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，加強(qiáng)對(duì)政策法規(guī)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查，除了符合例外規(guī)定的領(lǐng)域，都要以遵循競(jìng)爭(zhēng)政策為基本原則。同時(shí)，通過立法明確競(jìng)爭(zhēng)政策在經(jīng)濟(jì)政策體系中的基礎(chǔ)地位。

進(jìn)一步完善產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性制度。要健全以公平為核心的產(chǎn)權(quán)制度，形成促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)的制度環(huán)境。提高民營(yíng)企業(yè)使用土地、資金等生產(chǎn)要素的機(jī)會(huì)和可得性，在市場(chǎng)準(zhǔn)入上為非公有制經(jīng)濟(jì)掃清障礙、降低門檻，在法律保護(hù)的制度上對(duì)民營(yíng)企業(yè)一視同仁。營(yíng)造法治化制度環(huán)境，保護(hù)民營(yíng)企業(yè)家人身安全和財(cái)產(chǎn)安全，增強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)信心和投資熱情。

深化土地制度改革。土地是最重要的生產(chǎn)要素。深化土地制度改革，提高資源配置效率，是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要途徑。要深化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合用途管制和規(guī)劃的前提下出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)。探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置改革，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)、交易權(quán)，重點(diǎn)結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等先行先試，盤活利用農(nóng)村閑置農(nóng)房和宅基地，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)。

探索科技成果市場(chǎng)化激勵(lì)機(jī)制。創(chuàng)新是發(fā)展的第一動(dòng)力。近年來，我國(guó)科技創(chuàng)新取得重大進(jìn)展，已成為具有重要影響力的科技大國(guó)。但也要看到，關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人的局面尚未得到根本性改變，科技成果轉(zhuǎn)化能力不強(qiáng)，科技人員創(chuàng)新潛力沒有充分釋放。這些問題根源在體制機(jī)制，核心是科技成果激勵(lì)機(jī)制不健全，根本是產(chǎn)權(quán)激勵(lì)機(jī)制不到位。要探索賦予科研人員科技成果所有權(quán)，推進(jìn)科技成果初始權(quán)益分配改革，在科研項(xiàng)目立項(xiàng)之初或立項(xiàng)之前，由科研團(tuán)隊(duì)與單位之間簽訂協(xié)議，明確知識(shí)產(chǎn)權(quán)處置辦法和科技成果分配比例，讓科研項(xiàng)目研究與研發(fā)人員收益直接掛鉤，激發(fā)科技人員積極性，提高科技供給質(zhì)量和效率。

加快推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革。堅(jiān)持政企分開、政資分開和公平競(jìng)爭(zhēng)原則，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)，加快實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變。深化國(guó)有企業(yè)改革，完善公司治理結(jié)構(gòu)，健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，加快建立職業(yè)經(jīng)理人等制度。積極穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革，擴(kuò)大重點(diǎn)領(lǐng)域混合所有制改革試點(diǎn)范圍，加快一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域混合所有制改革步伐。

深化財(cái)稅金融改革。推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，健全地方稅體系，規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制。以金融體系結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化為重點(diǎn)深化金融體制改革，發(fā)展民營(yíng)銀行和社區(qū)銀行，推動(dòng)城商行、農(nóng)商行、農(nóng)信社業(yè)務(wù)逐步回歸本源。促進(jìn)多層次資本市場(chǎng)穩(wěn)步發(fā)展，提高直接融資特別是股權(quán)融資比重，完善交易制度，增強(qiáng)資本市場(chǎng)活力。

進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。放寬石油、天然氣、電力、電信、鐵路、金融、醫(yī)療、教育、文化、體育等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入重點(diǎn)項(xiàng)目，鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)起設(shè)立股權(quán)投資基金，鼓勵(lì)投資項(xiàng)目引入非國(guó)有資本參股。進(jìn)一步縮減市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，推動(dòng)非禁即入普遍落實(shí)。

深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要充分調(diào)動(dòng)各方面積極性。在做好頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，要給地方和基層更多的探索空間，鼓勵(lì)地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行各具特色、富有成效的探索，鼓勵(lì)基層干部積極主動(dòng)作為，激發(fā)各方面積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，形成強(qiáng)大合力，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深化。