《中國社會治理發(fā)展報(bào)告2015》：
　　一、引言
　　中國實(shí)行改革開放政策以來，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了持續(xù)快速增長，取得了舉世矚目的成就。過去三十余年來，中國經(jīng)濟(jì)以平均每年10%左右的速度快速增長，超過同期世界經(jīng)濟(jì)3%左右的增長速度，目前國民經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)躍居世界第二位、外匯儲備位居世界第一，人民生活水平實(shí)現(xiàn)從溫飽到小康的轉(zhuǎn)變。伴隨經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力的顯著增強(qiáng)，中國已經(jīng)逐步步入中等收入水平國家行列。與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的快速增長相比，我國的社會管理改革、精神文明建設(shè)領(lǐng)域的改革則顯相對落后。
　　在較為樂觀的社會經(jīng)濟(jì)形勢下，我國的社會管理改革還面臨著巨大的挑戰(zhàn)，包括：人口基數(shù)龐大、老齡化進(jìn)程加速；農(nóng)民工等弱勢群體權(quán)益缺乏充分保障；區(qū)域經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，導(dǎo)致社會貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大；群體性、突發(fā)性沖突事件更加頻繁；信息科技快速發(fā)展，公眾對社會網(wǎng)絡(luò)媒體的依賴加強(qiáng)，導(dǎo)致傳統(tǒng)信息傳播方式發(fā)生變化，社會輿論的作用增大；教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源不足、資源不均，政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)還不能滿足廣大人民群眾的需求；國際政治、經(jīng)濟(jì)形勢變動，人員流動更加頻繁，文化價值觀念交互影響；等等。這些挑戰(zhàn)成為和諧社會建設(shè)中面臨的世界性難題［1］。因此，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，推進(jìn)國家治理體系和政府治理能力的現(xiàn)代化，保障人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安，成為當(dāng)前改革與發(fā)展的首要之需。
　　推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，標(biāo)志著國家與社會關(guān)系的歷史性轉(zhuǎn)型，它既是中國特色社會主義制度建設(shè)日趨完善的一個重要表現(xiàn)，也是重構(gòu)國家與社會、政府與公民關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會各方有效參與、多元互動、相互制衡的重要途徑。2011年黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的意見》提出，要“引導(dǎo)社會各方面積極有效地參與社會管理服務(wù)，形成推動社會和諧發(fā)展、保障社會安定有序的合力”［2］。此后在中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》、《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》等文件多次提到“創(chuàng)新社會治理”。在實(shí)踐方面，從十八屆三中全會至今，我國已經(jīng)在單獨(dú)二孩、廢除勞教、新型城鎮(zhèn)化、戶籍、紀(jì)檢、簡政放權(quán)等領(lǐng)域?qū)嵤┝艘幌盗猩鐣�改革，這些都是政府調(diào)動和激發(fā)社會活力、完善社會治理體系、向“第五個現(xiàn)代化”邁進(jìn)的重要體現(xiàn)，它也將成為未來一個時期的改革亮點(diǎn)。
　　報(bào)告將分五個部分進(jìn)行論述：第一部分，總結(jié)當(dāng)前社會發(fā)展特點(diǎn)并介紹社會治理現(xiàn)代化提出的時代背景；第二部分主要梳理從“社會管理”到“社會治理”的歷史演變，介紹國外相關(guān)實(shí)踐特點(diǎn)，分析我國社會治理創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)與行動框架；第三部分將討論中國社會治理面臨的新機(jī)遇；第四部分，主要論述當(dāng)前社會治理面臨的各種挑戰(zhàn)；第五部分，提出走向治理現(xiàn)代化的政策建議。
　　二、社會治理創(chuàng)新：理論基礎(chǔ)與行動框架
　　（一）從“社會管理”到“社會治理”
　　所謂社會管理，是指政府與社會組織為促進(jìn)社會系統(tǒng)的協(xié)調(diào)運(yùn)作，而對不同的社會系統(tǒng)組成部分、不同的社會生活領(lǐng)域以及社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督、糾偏等的過程。廣義的社會管理是指由社會成員組成專門機(jī)構(gòu)，對社會的經(jīng)濟(jì)、政治和文化事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理的活動；狹義上看，則是指權(quán)力部門授權(quán)對社會公共事務(wù)進(jìn)行的專門管理活動[3]。
　　所謂社會治理，是指政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等行為主體通過平等合作的伙伴關(guān)系，依法對社會單位、社會事務(wù)以及社會生活等進(jìn)行規(guī)范和管理，并爭取實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程［4］。
　　“治理”一詞的英文表述是“Governance”，最早出現(xiàn)在古典拉丁語和古希臘語中，具有控制、引導(dǎo)、操縱的含義，14世紀(jì)末期開始，它與統(tǒng)治（Government）開始交叉使用。20世紀(jì)90年代開始，西方政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予“Governance”新的含義，目前通常被理解為各種利益主體相互協(xié)調(diào)、合作共同管理公共行政事務(wù)的權(quán)力運(yùn)用方式。
　　近二十余年來，我國出現(xiàn)了從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出中國公共行政領(lǐng)域的一場深刻變革。表述的變遷實(shí)質(zhì)上意味著一種新信念的出現(xiàn)，即權(quán)力應(yīng)該由不同的機(jī)構(gòu)根據(jù)它們在公共服務(wù)中的相對作用來分享［5］。在這種信念的影響下，政府的角色和行為開始發(fā)生變化，新型政府的主要角色變成“掌舵”，它們通過與新興私人部門、非營利機(jī)構(gòu)等社會團(tuán)體分享目標(biāo)，促進(jìn)政治和社會的互動［6，7］，國家通過善治（goodgovernance）減少在生產(chǎn)和商業(yè)活動中的直接干預(yù)，通過從中央政府向下級政府逐層分權(quán)，最大限度地增進(jìn)公共利益、滿足公共需求。20世紀(jì)80年代開始，隨著“治理”觀念的深入以及新公共管理運(yùn)動的興起，公共治理理論開始逐漸豐富。為了更好地理解社會管理與社會治理的差異，以下從四個方面簡要概括兩者的異同（表1）。
　　表1“社會管理”與“社會治理”對比維度社會管理社會治理權(quán)利來源政府為主權(quán)利來源多樣權(quán)利執(zhí)行方式側(cè)重政府管理，甚至政府壟斷社會管理過程多元主體合作、互動權(quán)利執(zhí)行途徑自上而下、命令與控制為主自由表達(dá)、協(xié)商對話權(quán)利運(yùn)用特點(diǎn)剛性的、靜態(tài)的、被動的管控為主；通過制定法規(guī)和發(fā)號施令，實(shí)現(xiàn)管理柔性的、動態(tài)的、主動的治理為主；通過法令、市場、文化習(xí)俗、道德規(guī)范共同引導(dǎo)。
　　從“社會管理”到“社會治理”，雖然只是一字之差，卻體現(xiàn)出從權(quán)利來源到權(quán)利執(zhí)行方式、執(zhí)行途徑、運(yùn)用特點(diǎn)的巨大差異。社會管理活動中，政府是合法權(quán)利的主要來源，政府通過自上而下的命令、控制等手段，基本壟斷社會管理的全過程，社會管理活動中，權(quán)利相對剛性、公眾多處于被動的管控中。而社會治理則實(shí)現(xiàn)了權(quán)利主體的多元化，公民社會組織、私人部門、公民，甚至國際組織都是多元主體的構(gòu)成。它打破了傳統(tǒng)的管理模式，強(qiáng)調(diào)政府和社會的合作，公共事務(wù)和公共服務(wù)活動存在多個中心，各個主體之間相互調(diào)整適應(yīng)，通過談判、協(xié)商建立伙伴關(guān)系，確認(rèn)公共事務(wù)管理的共同目標(biāo)，形成合作共識，實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的共同管理。通過對比可以看出，社會治理是區(qū)別于傳統(tǒng)公共管理模式的一種新型社會管理模式。
　　（二）國外社會治理理論與實(shí)踐借鑒
　　20世紀(jì)六七十年代開始，西方一些國家的傳統(tǒng)公共管理體制已經(jīng)逐漸不能適應(yīng)社會發(fā)展需求。這些國家因?yàn)榧眲∨蛎浀墓�共支出而出現(xiàn)了財(cái)政危機(jī)，因?yàn)檎�府包攬過多而引發(fā)了信任危機(jī)，因?yàn)樯鐣�公眾要求更多地參與社會管理事務(wù)而導(dǎo)致了民主危機(jī)［8］，在這些危機(jī)此起彼伏的時刻，社會治理及其相關(guān)理論開始走上歷史舞臺。
　　社會治理問題的研究者認(rèn)為盡管國家在社會發(fā)展中發(fā)揮著無可代替的作用，但是僅僅依靠國家的計(jì)劃和命令等手段，還無法達(dá)到資源配置的最優(yōu)化，也無法促進(jìn)和保障社會的發(fā)展及公民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，如果僅僅由政府掌控著社會發(fā)展，必然會引發(fā)各種危機(jī)，而克服危機(jī)的一個重要方法就是放權(quán)于民。在這種思潮的作用下，政府開始將越來越多的社會責(zé)任交由社會組織和社會力量承擔(dān)。各國政府在應(yīng)對經(jīng)濟(jì)、政治以及意識形態(tài)的變化所做出的理論和實(shí)踐上的一系列回應(yīng)，逐步發(fā)展成為社會治理理論的基本構(gòu)成，它包含了從政府運(yùn)作方式到社會服務(wù)方式的一系列理論。
　　以奧斯特羅姆為代表的制度分析學(xué)派提出的多中心治理理論是社會治理理論中較具代表性的一個。與“多中心”對應(yīng)的“單中心”意味著傳統(tǒng)的政府對社會事務(wù)進(jìn)行的管理，由于政府是唯一的合法權(quán)力主體，這種管理活動具有排他性的特點(diǎn)。而“多中心”則代表包括中央政府、各級地方政府、非政府組織、各種行業(yè)社會組織、私人機(jī)構(gòu)以及公民在內(nèi)的多類主體都將參與公共事務(wù)管理和決策環(huán)節(jié)，在特定的制度和規(guī)則約束下，構(gòu)成多個緊密相連的決策中心，以多種形式共同參與并行使主體性權(quán)力。從全球化、市場化、民主化的世界發(fā)展趨勢來看，發(fā)揮多方才智、多方力量共擔(dān)責(zé)任，成為國家、社會、市場、公民有效互動的一個重要途徑。
　　西方國家主要通過利益吸納機(jī)制、協(xié)同治理機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制來實(shí)現(xiàn)有效的社會治理［9］。所謂利益吸納機(jī)制，是指政府廣開渠道、充分聽取民眾的意見、利益訴求以及發(fā)展需求等；所謂協(xié)同治理機(jī)制，是指政府通過調(diào)動內(nèi)外部資源、政府和社會開展合作、引入私人機(jī)構(gòu)和民間組織等社會力量來彌補(bǔ)自身的不足，是政府完善社會治理活動的保障機(jī)制；而風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制是社會治理過程中的應(yīng)急環(huán)節(jié)，主要應(yīng)用于社會突發(fā)事件的控制和相關(guān)問題的解決，是社會治理的事后控制機(jī)制。這些機(jī)制共同作用，形成了有序參與的制度，使治理主體各方實(shí)現(xiàn)民主、平等、合作的協(xié)商關(guān)系。在社會治理理論的指導(dǎo)下，一些國家和政府已經(jīng)嘗試了積極的社會管理改革，在我國社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，社會治理理論和國外經(jīng)驗(yàn)同樣具有重要借鑒意義。
　　（三）社會治理體系的構(gòu)成要素與行動框架
　　所謂“國家社會治理體系”，是指國家為了實(shí)現(xiàn)某種共同社會發(fā)展目標(biāo)，采取集體行動而呈現(xiàn)出的安排形式。從廣義的、系統(tǒng)的角度來看，國家社會治理體系包含“理念”、“制度”和“器物”三個層面的內(nèi)容，它受到其特定國家傳統(tǒng)文化和價值觀念的影響，包括國家明文采取的正式規(guī)則，如法律制度、產(chǎn)權(quán)制度，還包括那些并未見諸文字的非正式規(guī)則，如習(xí)俗慣例等，是依靠政府通過具體的治理技術(shù)手段來實(shí)現(xiàn)治理國家的一個綜合體系［10］。廣義的國家社會治理體系是涵蓋了社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個領(lǐng)域社會活動的大系統(tǒng)，從參與的主體來看，涉及各級政府、社會組織、社區(qū)和公民。
　　國家社會治理體系建設(shè)的核心任務(wù)是推進(jìn)社會治理的現(xiàn)代化，滿足公民需求，并在公民需求得到保障和滿足的基礎(chǔ)上促進(jìn)公共利益最大化、實(shí)現(xiàn)建設(shè)和諧社會的目標(biāo)。從社會政策學(xué)的視角來看，要達(dá)到這一目標(biāo)，一方面需要緩解甚至消除社會矛盾，另一方面需要不斷促進(jìn)人民福祉的增加。這兩方面的公共事務(wù)可以概括為經(jīng)濟(jì)安全、公共安全、公共衛(wèi)生、信息管理等在內(nèi)的社會安全領(lǐng)域，以及包括人口發(fā)展、醫(yī)療保障、弱勢群體權(quán)益保障、教育公平等問題在內(nèi)的社會公平領(lǐng)域。
　　國家需要從公民的基本需求出發(fā)，探索完善公共治理的政策、改革建立新的社會福利體制，引導(dǎo)弘揚(yáng)優(yōu)秀社會文化的傳播，有效宣傳高尚的公共社會道德，傳承優(yōu)良的中華傳統(tǒng)習(xí)俗。在這些有形或無形的社會規(guī)范和約束下，個體、各類社會組織、社區(qū)、政府之間進(jìn)行溝通、協(xié)商，多元主體通過共同參與公共事務(wù)管理，建立起合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。這一過程和關(guān)系如圖1所示。
　　圖1社會治理行動框架具體到政府層面來看，國家社會治理體系的建設(shè)重點(diǎn)就是政府從壟斷社會管理轉(zhuǎn)變到與其他社會治理力量合作治理，適應(yīng)社會治理主體多元化、打破政府本位主義、根除行政傲慢、探索非政府組織和其他社會自治力量共同有效參與的過程。
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