前言
我國現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地制度是新中國成立以后所確立的保障農(nóng)民基本生存和生活發(fā)展的一項重要財產(chǎn)性權(quán)利。在60多年的發(fā)展過程中，宅基地對農(nóng)民安居和農(nóng)村穩(wěn)定起到了非常重要的作用。“一戶一宅”等制度的規(guī)定對我國耕地保護和糧食安全意義明顯。但是，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，大量農(nóng)村人口涌入城市尋求發(fā)展。再加上原有制度設計的缺陷等原因，導致農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置的宅基地和閑置房屋，造成了大量土地資源的浪費。不僅對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)非常不利，而且會影響我國農(nóng)村社會的穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，全國閑置的宅基地占到全國宅基地數(shù)量的10%，如果按照實際占用面積來算，相當于2400萬畝土地的浪費，數(shù)量驚人。因此，研究閑置宅基地的治理問題，既是新時期我國土地集約節(jié)約利用的實際需要，也是實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的重要途徑，對維護農(nóng)村社會穩(wěn)定和實現(xiàn)全面建成小康社會有重要意義。
本書按照提出問題→文獻梳理→實證調(diào)研→發(fā)現(xiàn)問題→因素分析→提出對策的思路展開論述，運用文獻梳理、實證調(diào)研和系統(tǒng)分析的方法，對閑置宅基地的相關(guān)概念、我國宅基地閑置情況、閑置宅基地治理的基本原理和原則以及可行性、閑置宅基地的流轉(zhuǎn)、閑置宅基地的有償退出、閑置宅基地的開發(fā)利用等方面系統(tǒng)研究，提出了我國治理閑置宅基地的具體制度建議。主要內(nèi)容包括：
第一章主要介紹了農(nóng)村閑置宅基地的基本情況。一是區(qū)別了閑置土地、閑置宅基地、閑置房屋、“空心村”等相關(guān)概念，認為閑置宅基地屬于閑置土地（其中包括城市閑置土地和耕地拋荒等）的一種類型，主要是由于房屋的閑置導致了宅基地的閑置。當閑置宅基地達到一定規(guī)模的時候就會形成“空心村”。通過文獻梳理和實際調(diào)研，發(fā)現(xiàn)目前我國閑置宅基地的面積大約占到全國宅基地面積的10%，而且遠郊和近郊閑置情況不同。根據(jù)宅基地閑置的情況，將閑置宅基地分為絕對閑置與相對閑置、長期閑置與短期閑置、全部閑置與部分閑置、故意閑置與無意閑置、自愿閑置與被迫閑置、近郊閑置與遠郊閑置等類型。二是對閑置宅基地的形成原因進行了分析，提出由于傳統(tǒng)文化及歷史的原因以及利益驅(qū)動等主觀原因，城鎮(zhèn)化的歷史必然和村莊規(guī)劃不合理等客觀原因造成了宅基地的閑置。這些閑置的宅基地不僅影響我國農(nóng)村社會穩(wěn)定，而且對我國土地資源造成了極大的浪費。
第二章是通過實證調(diào)研提出問題，并以此為基礎對閑置宅基地治理進行分析。筆者分別于2014年8月和2015年7月前往古浪縣和張家川回族自治縣進行調(diào)研。主要圍繞農(nóng)村土地的確權(quán)頒證情況，宅基地的閑置情況，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)、退出和土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)等問題展開調(diào)研，較為全面地掌握了古浪縣和張家川縣農(nóng)村土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)和退出等相關(guān)問題的第一手資料。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，閑置宅基地在農(nóng)村普遍存在隱形流轉(zhuǎn)，而且由于確權(quán)頒證的滯后性，導致糾紛也比較多。就宅基地的退出來看，兩個縣通過利用新農(nóng)村建設引導農(nóng)民退出宅基地，同時提供相應的就業(yè)途徑和補助來保障農(nóng)民退出宅基地的生活。但是也存在亂占亂建、監(jiān)管不力、非法流轉(zhuǎn)和強制退出等問題。同時，從農(nóng)民、村集體經(jīng)濟組織和政府三方分析了對閑置宅基地治理的不同態(tài)度。
第三章介紹了閑置宅基地治理的現(xiàn)有規(guī)定和實踐，并進行簡要的分析與評價。從我國目前現(xiàn)有的規(guī)定來看，我國沒有明確的關(guān)于閑置宅基地及其治理的法律規(guī)定，只是在《土地管理法》和其他部門規(guī)章中提到要合理利用閑置宅基地。地方政府中廣西壯族自治區(qū)和浙江省淳安縣分別出臺了專門的閑置宅基地治理辦法。分析現(xiàn)有的這些規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)有的關(guān)于閑置宅基地治理的規(guī)定雖然數(shù)量多，但是存在效力層次低、規(guī)定混亂等問題。即便是地方出臺的關(guān)于閑置宅基地治理的文件，對閑置宅基地的定義、治理措施等都存在不同的規(guī)定。我國目前已經(jīng)存在的農(nóng)村宅基地改革模式主要有市場機制下的有償使用模式，上海、嘉興、天津等地實行的宅基地換房模式，農(nóng)房（宅基地）抵押模式和成都的聯(lián)建房模式。但是，都存在對現(xiàn)有法律的突破、試點的局限性等問題。因此，應該在全國范圍內(nèi)進行閑置宅基地的調(diào)查研究，綜合考慮各地區(qū)的實際情況，合理界定閑置宅基地的適用對象和范圍，有序分類，制定閑置宅基地治理的全國統(tǒng)一性規(guī)定。
第四章主要圍繞閑置宅基地治理的理論基礎、必要性和可行性、基本原則進行分析。合理清晰的產(chǎn)權(quán)界定是閑置宅基地治理的前提，保障農(nóng)民的基本生存和土地發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)是治理的核心，實現(xiàn)效率和公平的兼顧以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是閑置宅基地治理的重要價值和目標。因此，在閑置宅基地治理中必須堅持明晰產(chǎn)權(quán)、保障農(nóng)民權(quán)益，因地制宜，實施耕地保護和用途管制，公眾參與，使農(nóng)民成為主體，規(guī)劃先行，嚴格落實執(zhí)行的原則。閑置宅基地的治理不僅是促進土地節(jié)約保護的需要，而且是增加農(nóng)民財產(chǎn)收益和維護農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)展的需要。閑置宅基地治理的可行性是建立在國家、地方和農(nóng)民三個層面的基礎支撐之上的。有國家法律政策層面的制度支持、地方政府的積極實踐、農(nóng)民要求治理的強烈意愿，才能實現(xiàn)閑置宅基地的有效治理。
第五章對閑置宅基地的流轉(zhuǎn)和未來制度設計進行了研究。通過考察我國宅基地流轉(zhuǎn)的歷史及其規(guī)定，認為應該積極推進閑置宅基地的流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)和利益的保護。從目前法律規(guī)定來看，除了在試點地區(qū)進行宅基地的抵押流轉(zhuǎn)之外，其他地方仍然不允許宅基地的流轉(zhuǎn)。但是實踐中存在大量的隱形流轉(zhuǎn)，包括對閑置宅基地的買賣等。這些隱形流轉(zhuǎn)存在很多問題，包括集體收益的損失、交易安全存在隱患、隨意變更土地用途導致的土地管制失效和收益分配不公所引發(fā)的農(nóng)民利益損失。導致這些問題出現(xiàn)的主要原因是現(xiàn)有土地供求關(guān)系失衡、城鄉(xiāng)利益關(guān)系失衡、政府監(jiān)管和法律規(guī)定缺位等。實行農(nóng)民自愿，體現(xiàn)農(nóng)民主體地位原則，兼顧效益與保障原則，強化政府盡責監(jiān)督原則和引導利益合理分配的原則，合理設計閑置宅基地流轉(zhuǎn)的條件和程序，允許閑置宅基地通過買賣、抵押、出租、征收、繼承等方式實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。同時，通過稅收、偏遠地區(qū)宅基地的復墾和轉(zhuǎn)移支付等利益分享機制、社會保障機制和監(jiān)督監(jiān)管機制來實現(xiàn)閑置宅基地的有效流轉(zhuǎn)。
第六章對閑置宅基地的有償退出進行了研究。認為閑置宅基地的退出主體應該是農(nóng)民，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下進行退出，不能強制農(nóng)民上樓。部分省市的退出實踐是閑置宅基地退出的經(jīng)驗基礎，而隨著宅基地自愿有償退出試點改革的推行，將使閑置宅基地的退出獲得制度支持。但是通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在實踐中影響農(nóng)民退出宅基地的關(guān)鍵因素主要是啟動主體的差異、補償標準和方式的不同、配套措施的完善與否、宅基地所處位置等其他因素。這些因素導致在閑置宅基地退出中出現(xiàn)農(nóng)民主體地位的缺失與利益的受損和宅基地退出的補償標準和程序混亂，再加上缺乏相關(guān)銜接機制和后續(xù)治理機制，使農(nóng)民不愿意退出閑置宅基地，宅基地退出工作較難推進。應該制訂明確的補償標準和程序、加快建立相關(guān)配套機制建設，如推進戶籍制度改革、相關(guān)就業(yè)政策的銜接、完善城鄉(xiāng)教育政策的銜接、建立統(tǒng)一的土地市場、建立“逆城市化”的保障機制等，同時要建立合理的利益分配機制，限制政府在退出中進行收益的權(quán)利，使農(nóng)民能夠真正享受閑置宅基地退出的利益。
第七章主要討論分析了閑置宅基地的開發(fā)利用模式。以國家提倡和推動的休閑農(nóng)業(yè)為視角，結(jié)合目前我國已經(jīng)存在的閑置宅基地整體開發(fā)模式、“農(nóng)家樂”模式和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，論述了閑置宅基地開發(fā)利用的重要現(xiàn)實意義。隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)的出現(xiàn)，使農(nóng)村宅基地的價值得以增加，應該鼓勵互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過建造物流園區(qū)和信息服務站有效利用閑置宅基地。筆者認為，閑置宅基地的開發(fā)利用，不僅可以有效提高宅基地使用效率，而且可以增加農(nóng)民收入，美化農(nóng)村環(huán)境，但是也要在符合土地利用規(guī)劃和管制的前提下進行開發(fā)利用。由政府提供開發(fā)利用的平臺，引入社會資金共同開發(fā)運營，最大限度地發(fā)揮宅基地的作用，促進農(nóng)村發(fā)展。
第八章是關(guān)于閑置宅基地治理的具體制度設計與建議。應該加強閑置宅基地的治理，制定農(nóng)村宅基地管理法，用專章規(guī)定閑置宅基地的治理問題，通過多種途徑實現(xiàn)閑置宅基地治理的有效性。結(jié)合前面提到的閑置宅基地的流轉(zhuǎn)、退出和開發(fā)利用，制定閑置宅基地治理的具體條文，并進行了說明。同時提出要進行相關(guān)配套措施的完善，如實施超標宅基地的有償使用、考慮“逆城市化”下的返鄉(xiāng)農(nóng)民住房保障、注重農(nóng)村傳統(tǒng)文化的傳承與發(fā)展、借助精準扶貧和生態(tài)移民的方式、設立國家再擔�；�金保障農(nóng)宅抵押的實現(xiàn)等。并對這些措施進行可行性分析，希望能對我國閑置宅基地制度改革起到一定的參考意義。