第一章


征收公共利益認定的泛化與治理


第一節(jié)征收公共利益的認定在行政審批中被過度泛化


根據《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征收條例》)第9條規(guī)定，房屋征收決定的作出應當符合國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設、舊城區(qū)改建，應當納入市、縣級國民經濟和社會發(fā)展年度計劃，且在地方規(guī)定中，征收項目建設單位提出房屋征收申請時，應當提交立項批準文件、規(guī)劃批復及符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、專項規(guī)劃意見等文件。據此可知，房屋征收程序存在較為嚴格的審批程序，征收項目是否符合公共利益需要是審批環(huán)節(jié)中的一個必經過程。但在征收實踐具體運作過程中，行政機關在針對征收項目予以審批時，存在征收公共利益的認定過度泛化現象，主要存在如下幾種典型情形：


一、批準超規(guī)劃范圍的征收項目


《征收條例》第9條第pan style="font-family:宋體">款規(guī)定：“依照本條例第8條規(guī)定，確需征收房屋的各項建設活動，應當符合國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃……。”在地方性法規(guī)中，或直接援引該條文或對行一步細化，比如《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》第7條第2款規(guī)定：“發(fā)展和改革、國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當向房屋征收部門提供建設活動符合國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃的證明文件……。”據此，房屋征收范圍作為房屋征收中的一個有機組成部分，亦應當符合規(guī)劃。在征收實踐中，房屋征收范圍的確定主要有規(guī)劃審批圖紙①、房屋征收范圍圖②、紅線圖③、規(guī)劃紅線圖④、征地規(guī)劃紅線圖⑨、用地紅線圖⑥等范圍依據。在上述依據中，主要可分為依據現有規(guī)劃直接劃定征收范圍以及房屋征收部門另行制作房屋征收范圍圖紙確定征收范圍等兩種類型。無論何種類型，征收范圍的確定均應以符合規(guī)劃為前提。比如《關于無錫市政府國有土地上房屋征收決定的公告》中征收范圍欄中備注“上述門牌號如有出入，以規(guī)劃紅線圖確定的范圍為準”。地方性法規(guī)亦對此作出強調，比如《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》第7條第3款規(guī)定：“設區(qū)的市、縣(市、區(qū))政府認為符合公共利益、確需征收房屋的，應當根據規(guī)劃用地范圍和房屋實際狀況確定房屋征收范圍，并予以公布�！痹俦热纭逗�北省國有土地上房屋征收與補償實施辦法》第pan style="font-family:宋體">條第pan style="font-family:宋體">款規(guī)定：“依照本辦法第pan style="font-family:宋體">條規(guī)定征收房屋的，房屋征收部門應當根據規(guī)劃部門出具的規(guī)劃意見，合理確定國有土地上房屋征收范圍。，’據此，房屋征收中確定房屋征收范圍的依據無論采取何種形式均應符合規(guī)劃。


但在實際征收過程中，征收機關對于房屋征收項目的審批存在突破規(guī)劃、超征收項目應有范行征而導致公共利益泛化的現象。比如筆者曾代理的一起房屋征收決定違法案中，征收人在《株洲市天元區(qū)社會穩(wěn)定風險一般評估報告表》中確定響淺路(湘蕓路至濱江路)項目需土地使用面積僅10666．67(即pan style="font-family:宋體">畝)，后在《株洲市天元區(qū)國有土地上房屋征收決定審批表》中確定擬征收土地面積35094(即52．7畝)，征收項目嚴重超出范圍，存在審批違法。又例如，20pan style="font-family:宋體">年安徽蕪湖市政府實施蕪湖火車站東廣場樞紐工程征收項目，當地政府決定征收的面積比市規(guī)劃局許可的征收面積多出pan style="font-family:宋體">萬方米，用途不明；對于多征面積，蕪湖市政府以“實際征收面積擴大是全國通行做法’’為行辯解。該項目前期并未按規(guī)定充分征詢公眾意見，更無相應的法律文件和法定理由來佐證超出部分的公益性質。⑦又如20pan style="font-family:宋體">年度新沂市......